移民工作情况通报2007年第5期
关于中央直属水库移民遗留
问题处理2002—2007年规划实施情况的通报
张圣和
（2007年4月18日）
我省中央直属水库移民遗留问题处理2002—2007年规划实施工作自2004年全面启动以来，各级移民管理机构在当地党委政府的领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和认真落实科学发展观，紧紧围绕增加移民收入这一目标，加强领导，搞好协调，严格管理，强化监督，认真组织规划实施工作，3年多来共实施完成了1221个基础设施、生产开发和移民培训等项目，解决了部分移民生产生活中存在的突出困难和问题，移民群众生产生活条件得到逐步改善，人均收入稳步提高，规划实施工作取得了阶段性的成效。现将有关情况通报如下：
一、主要成效
（一）库区基础设施条件得到改善。针对我省中央直属水库库区和移民安置区普遍存在的“饮水难”“行路难”问题，各地坚持以解决好移民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为着力点，实施了一批饮水工程和道路建设项目。一是安排316个饮水工程项目，到目前为止，共实施完成238个，总投资6190 万元，其中库区建设基金2606万元，不仅解决了269个村组9.7万名移民的饮水困难和饮水安全问题，而且移民居住地的卫生环境也大为改观，大大提高了移民的生活质量；二是下达了465个道路建设项目。已完成总投资23387万元，其中库区建设基金7831万元，新建、拓宽、改造了337条道路1030公里，解决了468个村组18万多名移民出行难的问题。
（二）移民收入稳步提高。为促进库区经济全面发展，各地以增加移民收入为目标，安排项目和资金。一是安排了种养业等生产开发项目170个，投入库区建设基金1850万元，种植果树、毛竹等2.5万多亩，水产养殖近千亩，养殖家禽家畜7万多只，受益移民近6万人；二是进一步完善农田水利设施，总投资3853万元，其中库区建设基金1835万元，累计修缮渠道189公里，修建排灌站41处，恢复和改善农田灌溉面积6.8万多亩，改造中低产田900多亩，受益移民6.4万多人，较好地解决了部分移民耕地灌溉难的问题，促进了粮食生产能力的提高，移民的基本口粮得到了保障；三是随着交通条件的改善，缩短了运输时间，降低了运输成本，促进了农产品的流通，增加了移民收入。据统计，2006年中央直属水库移民年人均纯收入达到3012元，比2003年的2018元增加了994元。
（三）移民就业渠道不断拓宽。为加快库区移民劳动力的转移，各地坚持以培训为手段、就业为根本、增收为目标，大力推进移民“培训就业工程”的实施。2003年以来，共开展移民农业实用技术和职业技能培训等500多期近8.2万人次。通过农业实用技术的培训，提高了移民科学种养水平，增加了农业生产效益；通过移民职业技能的培训，促进了移民富余劳动力向二、三产业转移，拓宽了移民就业渠道。通过因地制宜、突出地方特色搞培训，增强了培训的针对性等，提高了移民的就业率。据初步统计，目前已实现稳定就业近5000人。
（四）项目和资金管理逐步规范。规范管理是搞好规划实施的关键。2003年以来，我们从建章立制着手，在项目管理方面先后制订下发了中央直属水库移民遗留问题处理规划实施细则、项目前期工作、项目月报表制度、科技推广费和预备费使用管理、项目管理流程、项目竣工验收等一系列规定，从项目的前期工作、实施检查到项目验收以及项目的整个管理流程都做了详细和明确的规定，使项目管理工作更加规范，更加具有操作性和有效性。在资金管理方面，制定了县级报账制、移民资金内部审计、项目竣工决算审计以及移民资金用款管理等规定，对资金的报账、用款、决算、审计等做了具体的规定，使资金管理要求更加明确，程序更加严格，资金使用更加规范。
在实施过程中，各地总体上能按照规范管理的要求，抓好各环节的落实。一是抓好项目前期工作。各地坚持把做好项目前期工作作为基础工作来抓，建立健全项目库制度，认真做好项目储备工作。对于拟列入年度计划和预算的项目进行逐个现场踏看，每个项目不管投资额大小均按有关规定编制可行性研究等前期工作文件，确实把完成项目前期工作并达到一定深度要求的项目列入年度计划和预算，从而保证了年度计划的质量；二是落实项目管理责任。为保证年度项目逐一落实，除了按照项目管理的有关规定大力推行项目法人制、招投标制、监理制外，大多数地方对所有项目建立了目标管理责任制，要求每个项目都有一位移民干部跟踪管理，并把项目管理与个人考核挂钩，确保了各个项目的质量、工期和效益；三是严格项目竣工验收。所有项目建成后，均统一设立了“国家库区建设基金扶持项目”的标志牌，每个项目都按照《福建省中央直属水库移民遗留问题处理规划项目竣工验收管理规定》的有关要求组织验收。在具体形式上，各地采取了部门联合评审验收制或在行业主管部门技术验收合格的基础上进行竣工验收等措施，切实把好竣工验收关。
二、存在的主要问题
（一）项目管理方面
1．项目建设进度滞后。2003—2006年省局共下达了饮水工程、交通道路、农田水利、生产开发、科技推广等5类项目1527个，项目建设涉及32个县（市、区）。其中，2003年度共下达了356个计划项目，截至4月15日止，尚有5个项目未动工或未完工，分别是：泰宁县梅口二次搬迁项目未动工，古田县还有1个培训项目未实施，闽清县有3个培训项目未实施；2004年度254个计划项目中，还有13个项目未动工或未完工，其中古田县有4个项目还在建，闽清县1个项目在建、8个项目未动工；2005年度项目下达数为688个，有94个还在实施中，城厢、漳浦、邵武、同安、华安、闽清、涵江、惠安等8县（市、区）共有23个未启动，未实施和未完工项目合计117个，占年度项目总数的17%； 2006年度共有229个项目，除了个别项目已竣工验收外，大多数项目刚刚启动。
2．项目管理不够规范。虽然省局就规范项目管理制定了一系列的规定，但在执行过程中还存在不少问题：一是前期工作不够深入，虽然列入年度计划的项目均编制了可行性研究报告，但报告普遍缺少项目与移民关系的论证说明等内容；项目建设内容和投资估算不够准确，造成大多数项目建设规模缩小，实际完成投资与可研阶段的投资有较大差距；项目选择时深入调查不够，部分地方项目变更情况较多。福清市2003年度项目共36个，变更了10个。城厢区2003年度项目9个，变更了3个，2005年项目还将变更2 个。二是实施管理不严。有的项目没有按照有关规定实行招投标，移民管理机构没有在项目实施过程中及时加强指导和监督，造成部分项目进度严重滞后。三是项目验收不够规范，有些库区建设基金投资超过20万元以上的项目竣工决算没有经过有资质的中介机构或当地审计部门进行审计，有的项目验收纪要过于简单，没有建设情况、完成投资和参加验收人员等基本情况。四是项目档案资料不够齐全。有的缺少前期工作审批文件、有的没有项目财务决算报告、项目建成后的照片等。
3．验收总结不够及时。各地普遍存在项目竣工验收不够及时、对年度总结工作不够重视。2003年度项目计划中，同安区有2个项目、闽清县有5个项目未组织竣工验收。2004年度项目，只有邵武、泰宁、三元、荔城、城厢、长泰、平和、东山、云霄、清流等10个县（市、区）完成了验收和总结；南靖、漳浦、建宁、永安、建瓯、顺昌、建阳、武夷山、晋江等地虽已完成项目验收，但未及时开展年度项目的总结工作，相关资料未上报省局，造成年度项目尾款无法下拨；古田、南安、洛江、诏安、华安、闽清、涵江、惠安等地有14个项目工程建设虽已完成，但未组织竣工验收。在2005年度项目实施方面，除福清市（不包括林产品加工项目）完成了年度项目建设任务并进行验收总结外，其余县（市、区）尚有138个项目已完工，但未组织竣工验收，影响了年度总结工作的开展。
4．相关工作不够落实。中央直属水库移民遗留问题处理工作涉及32个县（市、区），工作发展不平衡，存在的问题各不相同，原因也是多方面的。有的地方对规划实施工作不重视；有的机构不健全、人员没到位，如惠安县的机构一直未明确；有的业务不熟悉，管理不认真、有的明知故犯，违规操作，擅自挪用资金，影响项目实施。上述问题的存在，一定程度上造成了工作的脱节，影响了工作的落实。如省局2005年3月下发了《关于进一步加强中央直属水库移民遗留问题处理简报工作的通知》，要求各地要编写月工作简报，并于每月5日前上报。在执行过程中，只有泰宁、涵江、古田、云霄、福鼎、华安等6县（市、区）坚持执行月简报工作制度，其他地方均为时报时不报或者要申请下拨资金时才上报。在落实项目前期工作方面，在已下达的2005年计划项目中，惠安县花生基地建设项目、武夷山市生态茶开发项目、晋江市新港渠道整治项目、东山县鲍鱼吊养基地建设项目等4个库区建设基金扶持50万元以上的项目，未按照分级管理的有关规定，将初步设计文件及时上报省局审查批复。在统计工作方面，部分地方对于一年两次的统计报表填报工作不够重视，泉州市的南安、洛江、晋江、惠安4县（区）2006年报表均未上报。
（二）资金管理方面
1．挪用预算项目资金。一是将库区建设基金挪用于非规划项目。闽清县移民局2004年9月至2006年10月共挪用库区建设基金22次175.9万元，其中交法院扣划款3次36万元（2005年8月已由后期扶持基金户归还）、外借三峡户13万元（2005年12月已归还）、外借水口库区补偿资金户10万元、外借后期扶持基金户116.9万元（至2007年1月已归还34.9万元），截止2007年3月31日闽清县移民局仍有挪用的外借款90万元未收回。二是将库区建设基金挪用于非预算项目。按照项目和资金管理规定，项目未批复前不得组织实施和拨付资金。长泰县移民办在2006年度预算未批复前就自行组织项目实施并于2006年6月拨付库区建设基金5万元。由于该项目未被列入2006年度预算，造成挪用预算资金。
2．预算执行质量较低。2003—2006年省局共批复各县预算资金23569.9万元，截止2006年12月31日，省局下拨进度款18998.18万元，县级移民管理机构决算报表反映的银行存款合计数为5267万元，占下拨资金的28%。今年3月初，省局下发了《关于认真做好中央直属水库移民遗留问题处理六年规划项目实施和收尾工作的通知》，各地加快了项目实施和资金拨付进度，但截止今年3月31日，省局下拨的19074.7万元资金中县级移民管理机构仍有3078 万元未拨付，占应下拨资金的16%。其中2003年度项目未拨款109.6万元、2004年度项目未拨款107.54万元、2005年度项目未拨款1335.58万元、2006年度项目未拨款1525.25万元。2003年度项目款未全部拨付的有（含省局未拨付）古田县、闽清县、泰宁县、永安市、城厢区、惠安县、晋江市、南安市、同安区、华安县10个单位； 2004年度项目款未全部拨付的有（含省局未拨付）古田县、福鼎市、建阳市、武夷山市、福清市、闽清县、建宁县、永安市、三元区、城厢区、涵江区、惠安县、洛江区、晋江市、南安市、南靖县、华安县、漳浦县、诏安县、平和县20个单位。
3．未按进度拨付资金。闽清县移民局资金外借挪用后，许多已竣工项目无法按进度及时拨付资金。如金沙镇金鹤道路为2003年度项目，库区建设基金补助30万元，该项目2004年8月已竣工并交付使用。但闽清县在2004年11月才支付第一笔资金，至2005年7月共支付5次，至今年仍有2.5万元项目尾款未支付。拖欠项目款，一是有可能被告上法庭；二是失信于民，影响移民管理机构形象和移民项目的实施。
4．未按要求规范管理。一是项目未经决算审计。按照《福建省库区移民资金基本建设工程项目竣工决算审计暂行规定》的要求，移民资金投资20万元以上（含20万元）的基建工程项目须由有资质的社会中介机构进行决算审计，20万元以下的由有资质的社会中介机构或地方行业管理部门进行决算审计。但检查中发现，有些项目承包方未做项目竣工决（结）算，有些项目虽然承包方已做竣工决（结）算，但项目责任主体未将承包方所做的工程决（结）算委托有资质单位或行业主管部门进行审计。二是未做项目财务决算。中央直属水库项目投资资金由地方配套资金和库区建设基金两部分组成，由于地方配套资金在管理上要求不一，项目责任主体为节约成本往往只将相当于库区建设基金投资额的工程量进行工程决算审计，这样，工程决算并不能全面反映项目总投资，因此，省局要求所有项目竣工后项目责任主体都必须做好全面反映项目总投资的财务决算，包括前期工作费用、群众投工投劳等。但部分县级移民管理机构不重视此项工作，有的没有要求项目责任主体做财务决算，有的没有指导其做出完整的财务决算，因而无法形成准确反映项目总投资的书面材料。
5．财务制度执行不严。一是未按要求上报季度用款申请。库区建设基金实行季度用款申请制度，部分单位对此不认真执行，如今年第1季度用款申请按规定应在3月20日前上报，但到目前为止，省局只收到邵武市、泰宁县、诏安县、荔城区、平和县5个单位的用款申请。二是部分单位对库区建设基金未实行专户管理、专账核算。据不完全统计，福清市、惠安县、漳浦县、平和县、清流县等单位将我局下拨的实施后期扶持政策工作经费、扶贫解困资金也放在库区建设基金账户管理，其中又有个别单位未按我局要求进行分开核算。将不同的资金混合在一起记账，造成年度库区建设基金决算报表中银行存款等有关科目数字失真，会计报表无法准确反映库区建设基金预算执行情况。
三、下一阶段工作要求
（一）坚持规范管理，促进项目实施
1．加快项目建设进度。各地要进一步加强组织协调，采取有效措施，加快建设进度，促进历年未完工项目的尽快建成，交付使用，发挥效益。未完成2003和2004年度项目建设及验收工作的县（市、区）要切实加大工作力度，确保在今年上半年前全面完成工作任务。2005年度的计划项目必须在今年年底全面完成，2006年度项目也要尽快启动实施，在明年3月底前基本完成。
2．严格执行管理规定。各地要严格执行水利部印发的《中央直属水库移民遗留问题处理规划实施管理办法》和省局制定的《福建省中央直属水库移民遗留问题处理规划实施管理办法实施细则》的有关规定，认真抓好项目的全过程管理。一是进一步完善项目前期工作。在已下达的2005年和2006年度中未完成初步设计的项目，各地要抓紧组织有关单位委托设计部门编制完成各项目的初步设计文件，同时要按照分级管理的有关规定做好初步设计文件审查批复和上报工作。二是认真抓好实施管理。要严格按照规定要求，对于项目投资规模达到或超过50万元的基础设施项目，必须通过招标确定施工单位并实行监理制度；要继续落实目标管理责任制，做到每个项目均有移民干部跟踪管理，在项目建设中，重点加强施工进度、质量管理和监督，确保建设项目的工期和质量。三是落实月简报工作制度。各地要按照《关于进一步加强中央直属水库移民遗留问题处理简报工作的通知》（闽政移文〔2005〕39号）要求，认真收集项目实施的进展情况、资金的拨付和使用情况、存在的主要问题等，编写月工作简报，于每月5日上报省局生产处。
3．规范项目竣工验收。各地要严格按照省局印发的《福建省中央直属水库移民遗留问题处理规划项目竣工验收管理规定》，进一步规范项目验收程序，严把项目竣工验收关。一要规范项目验收程序。项目验收的程序分为自验、初验和竣工验收。对于已实施的六年规划项目，不管项目投资额大小，每个项目均需按规定程序组织验收，初验不合格的项目不得报请竣工验收。二要明确竣工验收内容。主要内容包括项目建设总体完成情况、项目资金使用和管理情况、项目变更情况、项目竣工决算情况及档案资料收集情况等。三要严格竣工验收要求。未组织初验或初验不合格的项目不得组织竣工验收，未按规定编制财务决算、未设立“库区建设基金扶持项目”标志牌、项目档案资料不齐全等均不得进行竣工验收。对于竣工验收合格的项目，验收组织单位要出具验收合格鉴定书，并及时办理资金移交手续，落实后期管护措施，确保项目建成后长期发挥效益。
（二）严格遵章守纪，加强资金管理
1．堵塞管理漏洞，确保资金安全。移民资金必须专款专用，任何单位和个人不得挤占挪用。去年省审计厅对部分县后期扶持基金进行了审计，针对个别单位存在的挤占挪用现象，苏增添副省长作出重要批示：“被挤占挪用的移民资金要全数追回，查明情况追究有关人员的责任”。闽清县必须马上追回挪用、外借资金并做出深刻的检查；长泰县支付预算外项目的资金也必须马上追回。其他单位要引以为戒，举一反三，切实加强资金管理，确保资金安全，杜绝类似现象发生。今年上半年，水利部移民局将对我省库区建设基金进行专项审计，省局已于3月20日下发了《关于开展库区建设基金使用管理情况自查工作的通知》，各单位要按照通知要求认真组织自查，并于本月底前将自查情况书面报告省局计财处。
2．加强预算管理，确保效益发挥。各单位要提高对预算重要性和刚性约束的认识，高度重视预算管理工作。预算一经批准，必须及时组织实施，既不能随意调整预算，也不能迟迟不组织预算项目实施。从目前情况看，相当一部分县（市、区）存在预算执行质量较低问题。国家将移民资金筹集拨付到位，由于有些移民干部不尽心尽责，让移民资金滞留银行，不能及时为移民解决生产生活中存在的困难和问题，这是行政不作为，不仅影响移民资金效益的发挥，也影响移民干部的形象。各单位必须抓紧组织预算项目的实施，让有限的移民资金发挥出最大的经济和社会效益，给移民群众带去真正的实惠。今后所有预算项目实施只能跨一个预算年度，决不能发生项目批复后迟迟不组织实施或竣工决算和验收一拖再拖的现象。
3．落实规章制度，严格报账支付。中央直属水库移民遗留问题处理工作实施以来，中央和省建立了一整套规范管理的规章制度，各单位必须坚决执行、落实到位。一是要及时报送项目进度、季度用款申请及竣工验收相关材料。目前省局账户上还结存了部分资金未下拨。省局曾多次研究如何加快资金拨付进度，但一些县级移民管理机构未报用款申请，或者项目进度滞后，相关材料迟迟不予报送，因此，省局无法及时下拨资金。希望这次会议后各单位尽快按要求报送材料，只要材料齐全、真实，省局马上将资金拨付到位；二是要严格按照县级报账制有关规定支付项目资金。项目工程款支付必须有以下资料：预算批复文件、承包合同、项目（阶段或全程）验收报告、项目决算审计报告、财务决算报告和税务机关发票等有效支出凭证。项目和资金管理人员都要坚持原则，严格审查报账资料的真实性和完整性。材料不齐全或不符合报账要求的要坚决予以退回，必须补充完整后再予以办理拨付手续；预算之外的款项或不合理的开支一律不予支付，单位领导要带头遵守各项规定，杜绝资金用于非规划项目和非预算项目现象的发生。
4．发挥会计职能，促进规范管理。财务人员要切实增强工作责任心，首先要履行好会计核算职能，规范会计基础工作。将扶贫解困资金和工作经费放在库区建设基金专户管理的单位，必须做到专账核算，使会计科目和会计报表能真实反映库区建设基金预算执行情况。其次要发挥好会计的监督职能，财务人员要严把资金拨付关，确保移民资金规范管理和专款专用。
（三）加强组织领导，按时完成规划实施
1．确保人员到位。各级移民管理机构要继续加强对六年规划实施工作的组织领导，做到思想意识不放松，人员力量不减少。要有一名领导负责抓好六年规划项目实施和收尾工作，并确定具体工作人员继续做好项目跟踪、进度统计、用款申请、简报编写、总结上报等工作，做到实施项目抓一项、成一项，不留尾巴，善始善终地做好六年规划项目的实施管理工作。
2．认真做好总结评价。各级移民管理机构要进一步重视总结工作，一方面对规划实施中好的经验和做法，要认真及时地加以总结和推广，在总结的基础上，不断提升管理水平。另一方面，要认真开展年度建设项目的总结和评价工作，每一预算年度项目全面实施完成后，均需进行专题总结，总结的主要内容包括：项目建设总体情况、项目实施效果分析、采取主要措施和存在的主要问题等。
3．努力提高管理水平。移民工作政策强、任务重，没有一支责任心强、作风过硬、政策熟悉、业务精通的移民干部队伍是不可能完成好工作任务的。因此，要通过多形式、多渠道的培训，提高移民干部的政策理论水平和业务工作能力，推动各项移民政策的贯彻落实，真正把惠及移民群众的实事办实、好事办好。
福建省移民开发局秘书处 2007年4月29日印发 |
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