移民安置监督评估有关问题的探讨
刘正瑞
水利水电工程水库移民安置工作，关系到广大移民的切身利益，关系到淹没区和移民安置区经济发展和社会稳定。党中央、国务院高度重视移民工作，坚持以人为本，落实科学发展观的指导思想，从保护移民合法权益，切实维护社会稳定出发，修订并颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（下称新《条例》），这对进一步规范水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，促进水利水电事业的健康发展将发挥积极的作用。
新《条例》第五十一条指出：“国家对移民安置实行全过程监督评估。签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估；被委托方应当将监督评估的情况及时向委托方报告。从事移民安置规划编制和移民安置监督评估的专业技术人员，应当通过国家考试，取得相应的资格。”
从条文的内容上看，一是明确了建立国家对移民安置实行全过程监督评估的制度；二是明确了移民安置监督评估的委托主体和委托方式；三是明确了移民安置监督评估的主要内容和有关要求；四是明确了从事移民安置规划编制和移民安置监督评估的专业技术人员实行资格管理。但是，上述条款是比较原则的，在实际工作中缺乏具体的操作办法。因此，制定出台一套办法来指导和规范移民安置监督评估工作，是非常必要的。
关于移民安置监督评估的内容问题
在新《条例》中，提出了移民安置监督评估的概念，但移民安置监督评估到底应包括那些内容？应如何实施移民安置监督评估？都没有比较明确的界定。我认为移民安置监督评估的主要内容应包括移民安置实施阶段的移民安置综合监理和移民安置监测评估两项工作。
一、在移民安置综合监理方面。移民安置综合监理主要是“三控、两管、一协调”的职能，具体来讲，应包括以下几项工作：一是移民搬迁进度控制。督促依据有关地方人民政府下达的实施年度计划，安排好移民安置的各项工作，按期完成年度工作计划，确保满足主体工程的建设进度，确保汛期工程的安全；二是移民安置质量控制。督促依据有权机关批准的移民安置规划，严格按照国家有关法律法规，有条不紊地做好移民安置的实施工作，确保实现预期的安置规划目标；三是移民补偿资金控制。督促遵守财经纪律，加强资金管理和使用，确保征地补偿费和安置补助费按期拨付到位，确保移民个人补偿资金足额按期兑现。严格控制基础设施建设规模和标准，确保库区补偿资金不被挪用、挤占和浪费；四是严把移民安置政策关。监督地方政府严格执行移民安置有关政策，切实保护移民的合法权益，维护库区社会的安定稳定。监督有关各方严格执行基本建设程序，确保移民安置点基础设施建设和专项工程搬迁复建的质量；五是政策指导和咨询。指导并做好政策咨询和决策参谋，使地方政府制定出台的移民安置政策更科学、更公平、更具有可操作性，尽可能减少因政策不当而产生诸多的麻烦和后遗症。同时，开展移民政策的宣传工作，为移民群众提供政策释疑解惑服务；六是协调工作。协调移民工作机构和项目法人等相关单位，形成相互支持、密切配合的利益共同体，有序推进移民安置实施工作；七是信息、档案管理等。
二、移民安置监测评估方面。新《条例》第五十一条规定：“对移民生活水平的恢复情况进行监督评估”，国务院国发[2006]17号文件规定：“各级人民政府要建立水库移民后期扶持政策实施情况的监测评估机制”，我认为这两部分的监测评估应相互衔接。因此，由于监测评估工作时间长达20年，涉及面相当大，任务十分艰巨，应设计一套科学有效的监测评估办法。一是监测评估的原则。应遵循独立性、科学性、公正性和客观性的原则。二是监测评估的方法。按照一定的程序和步骤，客观评价移民安置成果，找出工作的差距和潜在问题，提出解决对策，指导和督促改进工作。三是监测评估的组织。由于监测评估时间长达20年，且前后工作具有密切的关联性和延续性，如果没有一个比较稳定的执行机构，要做好工作是难以想象的。因此，建议由各地移民管理机构设立监督评估中心来承担监测评估工作，但监督评估中心应保持相对的独立性。四是监测评估的实施。监测评估工作建议分为两个阶段进行。
第一阶段是移民安置监测评估，也是执行移民后扶政策的前5年。这个阶段要立足于对移民搬迁安置前后的基础设施、公益事业等居住环境的变化情况、移民生活水平的恢复情况，执行政策与移民的满意度情况等方面进行评估，建议每年进行一次。
第二阶段是执行移民后扶政策的后15年。这个阶段重点针对后扶政策的执行情况、社会经济效益情况、移民与非移民生产生活对比情况等方面进行评估，建议每三年进行一次。
关于移民安置监督评估的委托与实施问题
新《条例》第五条规定，“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。”因此，移民安置监督评估工作也应与管理体制相适应，以体现权利和义务对等的原则。
一、监督评估的委托。由与项目法人签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人共同委托，体现了在移民安置这项工作上，有关地方人民政府和项目法人具有平等权利，也体现了双方共同负责的原则。移民安置综合监理与监测评估工作可以根据实施情况一次性或分别委托。委托协议签订后，项目法人应将协议文本报上级移民管理机构备案。
二、监督评估的实施。移民安置监督评估中心，应依据签订的监督评估合同、有权机关批准的移民安置规划、项目法人与有关地方人民政府签订的移民安置协议、项目业主提出的移民安置规划实施工作的年度计划建议、有关地方人民政府下达的实施年度计划以及其他法律法规等有关规定，编制监督评估规划和实施细则，选派有资质的专业技术人员进场开展工作，定期或不定期编制向委托方及有关上级部门提交监督评估报告等。
三、监督评估的监督。在项目开工前，上级移民管理机构应督促签订移民安置协议的地方人民政府和项目法人，委托有资质的监督评估单位开展监督评估工作。上级移民管理机构对委托协议负有审核、监督的职责，因此，也可以考虑在地方人民政府和项目法人签订协议时，上级移民管理机构作为协议的监证方，参与协议的起草和签订工作，以监督协议双方依法履行合同。如果违反规定，责令立即改正，并按照新《条例》第五十九条的有关条款的规定进行处罚。
关于移民安置监督评估资质的管理问题
鉴于水库移民安置的特殊性，国家对从事移民安置规划编制和监督评估的单位与个人实行资质和资格管理的准入制度，这有利于保证水利水电工程建设和移民安置工作的顺利进行，有利于保护移民的切身利益，有利于维护库区社会的安定稳定。几年来，原电力部和水利部移民局在开展移民监理工作方面做了大量的培训和考核工作，已培养了一批移民监理工程师，也批准了一批移民监理单位，这为顺利开展移民安置监督评估工作奠定了很好的人才和技术储备。但是，在全面实行移民安置监督评估制度后，就目前状况来看，监督评估专业技术人员和监督评估单位还无法满足实际工作需要。因此，建议在尽快开展监督评估专业技术人员培训考核的同时，要充分利用和发挥现有监理工程师的作用。
一是对已经过水利部核准取得移民监理工程师资质或培训合格的个人，经过适当课程的培训后，直接转为具有监督评估资质的个人；已经过水利部核准取得移民监理资质的单位，直接转为具有监督评估资质的单位。
二是移民安置规划编制专业技术人员资格和单位资质问题，可以考虑将现在从事移民安置规划编制的专业技术人员和设计单位，经过适当课程的培训后，直接给予资质与资格的认可。
三是鉴于全面推行移民安置监督评估后，由于专业技术人员取得资格还需要一定的时间，且专业技术人员的数量和移民安置监督评估单位一时也难以满足需要，建议应考虑过渡措施和政策衔接，允许有一定移民安置工作经验的人员参与移民安置监督评估工作。
关于实行监督评估制度的衔接问题
新《条例》已开始施行，但移民安置监督评估办法尚未出台，因此，应考虑政策的衔接问题。一方面，已开工且已基本完成移民搬迁的水利水电项目，由于难以对本底资料进行调查和建档，建议不进行移民安置第一阶段的监测评估，直接进行第二阶段的监测评估；另一方面已开工但还未进行移民搬迁的水利水电项目，如果时间和条件许可，尽可能开展移民安置第一、第二阶段全过程的监测评估；再一方面新开工建设的项目，应开展移民安置全过程的监督评估。目前，可以按照移民安置综合监理和监测评估的有关规定先行开展工作，待监督评估管理办法出台后，再按照新办法补充完善。
关于建立监测评估体系问题
为确保监测评估工作的顺利进行，在评价指标选取、本底资料调查、跟踪分析与评价方法等方面进行论证的基础上，根据两阶段监测评估侧重点的不同，分别建立起一套科学的、符合国情的、具有代表性的监测评估方法，以规范监测评估工作，科学反映移民安置的实际效果。
关于实行监督评估制度的经费保障问题
要确保监督评估制度的顺利实行，没有经费的保障，工作是难以落实的。因此，建议经费采取如下办法解决：
一、实施监测评估工作的前5年。这个阶段的监测评估与移民安置工作是密切相关的，因此，监测评估工作的费用应有项目法人来承担，应与移民综合监理的费用一起，分别列入库区补偿概算。
二、实施监测评估的工作的后15年。这个阶段主要是政府对水库移民后期扶持政策实施情况进行监测评估，因此，监测评估的费用应政府承担或在库区维护基金中安排。
三、监测评估经费的标准与使用。由于监测评估工作涉及众多的地方部门和移民群众，需要地方各级移民干部和移民群众的积极配合，因此，在修订移民补偿概算编制办法时，应根据监督评估工作的实际情况，合理确定取费标准和使用办法，也便于接受监督和审计。
（作者系省移民开发局移民安置处副处长）
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