浅议移民问题的法律缺陷

论文作者：琼华

摘要：解决移民问题，首先需要加强移民的法制建设，从法律制度上为妥善解决移民问题提供保障。但目前，我国还没有专门的《移民法》，移民安置的法律制度主要体现在《土地管理法》及相关的法规中。因此，有必要制定专门的《移民法》或《非自愿移民法》，形成独立的非自愿移民的法律制定。重点规定非自愿移民的原则，移民的权利和义务，政府管理移民的权力和责任，移民安置的标准和途径，社会参与移民的途径，扶持移民的政策，以及移民安置中的法律责任等。

关键词：移民问题 法律缺陷 移民安置

一、前言

     “移民”从广义的概念来看，只要是改变了居住地点，这就算是移民了；狭义的移民，一般指定居。但移民不管是狭义还是广义都是稳定的，是从一个社会进入到了另一个陌生的社会，同时也是进入了另外的区域，移民对于迁入的定居地会产生一定的归属感。移民是人类社会发展的必然结果，移民带来了经济发展，促进了人类社会的进步。合理有序的移民对于一个国家的巩固有着重要的作用；对于促进民族融合、解决民族矛盾有着巨大的作用；对于当前我国现代化过程中的城市化进程起着非常重要的作用。一般来说，移民可分为自愿移民和非自愿移民两类。因工程建设而产生的较大规模的有组织的人口迁移与社会经济系统重建活动，即工程性移民活动，属非自愿移民。如 “工程移民”：水利枢纽、高速公路、铁路、电力等项目建设涉及到的移民；“环境移民”是由于人们赖以生存的环境恶化而引起的人口迁移；“失地移民”是城市化进程中建设征地和拆迁中出现的失地农民。

    移民及其安置不仅是一个经济补偿问题，而且是一个重要的复杂的社会问题，涉及社会、经济、政治、文化、人口、资源、环境、民族、工程技术等诸多领域，是一项庞大而复杂的系统工程。特别是对于中国这样一个拥有13亿人口大国，人多地少，耕地后备资源严重不足，经济高速发展需要占用大量耕地，能否做好移民的安置工作将直接影响到农村社会的稳定和经济社会的可持续发展。解决移民问题，首先需要加强移民的法制建设，从法律制度上为妥善解决移民问题提供保障。但目前，我国还没有专门的《移民法》，移民安置的法律制度主要体现在《土地管理法》及相关的法规中。因此，制定专门的《移民法》或《非自愿移民法》，形成独立的非自愿移民的法律制定。重点规定非自愿移民的原则，移民的权利和义务，政府管理移民的权力和责任，移民安置的标准和途径，社会参与移民的途径，扶持移民的政策，以及移民安置中的法律责任等。

二、存在问题

    1、大量的移民需规范管理

    随着我国经济的快速发展、城市化进程的加速、水电开发、公路铁路大规模建设，大量的各类移民出现，主要表现为：

    （1）水库移民：新中国成立以来，我国累计修建了８万多座水库，移民总人数达1500多万人，仅三峡工程涉及移民113万人，水库移民量居世界所有国家和地区之首。截止2003年底，江西省安置的大中型水库移民已发展到159.08万人，其中本省水库移民122.75万人，外省迁赣移民36.33万人。还不包括难以统计的小型水库移民人数。

    （2）失地移民：伴随着中国城市化进程的加快，城市建设土地需求越来越大，各地政府不断加大征地和拆迁速度。与此同时，越来越多的农民失去土地、居民房屋拆迁，成为失地农民或被拆迁人，因而征地和拆迁而引起的利益冲突越发明显。有关资料预计，1999~2010年，耕地减少面积至少1.6亿亩，近3000万农民将失去其赖以生存的土地，伴随着土地的流失，依附土地的各种权益也随之流失，进而产生失地移民、折迁移民。

    （3）环境移民：环境脆弱、资源短缺与长期以来实行的限制人口自由流动的政策，造成我国特困人口分布高度集中于山区、黄土高原地区。预计10年内，全国环境移民数量超过150万。如江西省还有相当一部分生活在深山区、地质灾害频发区以及少数民族特困区，仅在21个国家扶贫开发工作重点县就有25万人，其生存条件恶劣，多数村庄不通水、不通电、不通广播电视、不通电话，缺少必要的医疗条件。广西西北部地区有40万人生活在人均耕地不到0.02hm2、每年人畜饮水短缺3~4个月的非人类适宜生存地段。这样的一群人要脱贫致富，必然成为下山移民。

    （4）生态移民：生态移民是指为了保护某个地区特殊的生态或让某个地区的生态得到修复而进行的移民，中国是从2000年开始实施生态移民的，仅西部地区约有700万农民须通过移民来脱贫。为加快京津周围生态环境改善的进程，2004~2010年，河北省将在京津周围主要风沙源张家口、承德两市生态移民8万人。鄱阳湖这个被誉为长江洪水的“天然调节器”，湖区90万百姓，为保护湖区生态环境退田还湖而出现大量湿地移民。为保护位于江西寻乌、安远和定南三县被誉为香港和珠三角的“生命之源”的东江源区，将有3.3万农民迁出源区，成为生态移民。

    2、现有法律法规及缺陷

    （1）法律层面

    移民问题在现有国家法律层面上还没有专门的源头法。征地及移民安置法律主要体现在《土地管理法》及《土地承包法》，规定土地可以承包给村民个人经营管理，村民的土地承包权及相关的流转权受法律保护。这种土地产权制度，还表现在产权主体和利益主体不一致。征地中需要得到补偿和安置的是承包土地的农户，但法律规定征用的是土地的所有权，是因为土地所有权的转移造成了承包经营权的灭失。政府首先应当面对的是农村集体经济组织，再由农村集体经济组织与土地承包者发生关系，这就造成了实际上农户的利益难以得到保证。这种土地产权制度上的缺陷，给移民安置制度带来了困难，也不利于征地和移民安置工作。并且，在补偿标准、移民权利保障机制、鼓励社会参与移民安置等方面均存在不足。

    （2）行政法规层面

    建国以来特别是改革开放以来，我国先后颁布实施了一系列水库移民政策、法规及相应的规章制度。如：1991年１月国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第74号令）、《关于加强水库移民工作若干意见》（国发[1992]20号），1993年国务院针对三峡工程专门制定了《长江三峡工程建设移民条例》《国务院令第299号》等等。《条例》对征地补偿标准和移民安置原则等问题作了相应规定，这些规定是我们近年来开展移民工作的主要法律依据之一，为近年来我国建设的电站移民安置工作发挥了极其重要的作用。但《条例》是结合水电工程特点，在总结移民工作历史经验和教训的基础上制定的，具有其特定性和时效性，对环境移民、生态移民、失地移民等安置管理问题不能适用。

    （3）部门规章或行业规范

    目前，移民工作主要有水电行业专用法规，及其他部委制定的一些规章较少，如《国务院办公厅转发水利部等部门关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见的通知》、《国务院三峡工程建设委员会关于三峡工程移民后期扶持工作的意见 》（国三峡委发办字[2004]13号）、《水库移民补偿经费管理办法（试行）》（1998年2月20日）、《关于进一步加强移民建镇规划提高工程质量的通知》（建村[2002]91号）、《国家计委关于印发水电工程建设征地移民工作暂行管理办法的通知》（计基础[2002]2623号）等；以及相关有规范，如《水利水电工程水库淹没处理设计规范》、《水库淹没实物指标调查细则》、《水库库底清理办法》、《水库移民安置规划编制规程》、《水库淹没处理补偿投资概算编制规定》等。这些法规都是各部门根据本部门的工作性质和特点制定的，只要是与移民安置有关的都要遵照执行。由于各种原因，部分法规之间也存在相互不衔接、不协调，甚至相互矛盾，应根据法律规定，对这些规范进行必要的清理，该保留的保留，该修改的修改，该废止的废止。

    4、地方性法规和地方规章

    地方各级人大和各级政府制定适用于本行政区域的地方性法规和地方规章。如《江西省平垸行洪退田还湖移民建镇若干规定》（2000年12月26日）、《江西省移民建镇工程质量责任制若干规定》（1999年5月30日）、《湖南省大中型水库移民条例》（2002年11月29日）、《山西省移民信访工作管理办法》（晋移[2001]3号）、《厦门市人民政府关于鼓励重点水源保护区和边远山区实施移民造福工程的指导意见》（厦府〔2005〕295号）、《关于实施移民扶贫致富工程的意见》（阳泉市人民政府办公厅阳办发〔2004〕17号），以规范和促进各省市工作。

    中央、地方政府和部门制定的各种类型的移民具体性规定及相关政策都是根据相关的法律法规，并结合当地实际，针对具体问题制定的。在实际工作中，这些规定和政策的数量多、涉及面广、作用大，具有较强的针对性和适时性。在实际工作中作用较为突出，移民部门常常以此为开展工作的主要依据，对移民工作影响和作用较大。但其中也存在诸如法出多门、内容各异、规范不一、协调部门多、审批程序繁琐、操作性不强、实施难度大等突出问题，有的甚至与相关法律法规相冲突，移民部门在适用时难以选择、鉴别。

    5、移民的非自愿性、被动性及难适应性

     工程移民不同于自愿移民，自愿移民的搬迁是自己做出的选择，在采取行动前，他们对故土和拟迁入地的生存条件有一个反复思量、权衡利弊得失的心理过程，他们是主动且甘冒风险的。工程移民是在违背自己愿望的情况下被迫从他们居住和工作的地方迁移到另一个地方。如20世纪50~70年代的大量水库移民，并非出于经济利益，往往是政府强制搬迁，以致出现“以水赶人”的现象。

    移民绝大多数是农民，长期生活在相对封闭高山深山区，自身思想观念落后。锄头、扁担是最主要的生产工具，靠山吃山、靠水吃水是最主要的生产方式，“日出而作、日落而息”是最基本的生活方式，自给自足、量入为出、听天由命是典型的思想观念；眷恋故土愿操旧业思想比较严重。移民以后，一时难以适应新的生产行业和方式，找不到有比较稳定的行业或职业，给今后的生计带来困难。同时移民还可能面临着新的风俗习惯、宗教信仰等适应性等，并且迁入区村民对新来户排挤、欺生等，因而出现移民致贫、移民返迁现象。

    6、移民安置及扶持政策需规范化

    各类不同性质的移民，相应的移民安置及扶持政策不同，如水库移民政策主要分为搬迁安置政策和后期扶持政策两大部分。搬迁安置政策包括政府负责、社会动员、经济补偿、协调发展、优惠照顾、多方支援等各项政策。后期扶持政策是国家在对水库移民实施搬迁安置后，再实行后期扶持政策，是中国从计划经济向市场经济过渡时期实行的一项特殊政策。在移民政策的指导下，科学、合理、有序地开展移民工作，移民存在问题逐步得到解决，移民的基础设施建设得到改善，移民的生产生活水平有了一定的提高。但由于移民安置方式不妥、扶持资金有限、扶持力度不大，扶持效果不很明显，移民存在的问题和困难也还很多。

    移民安置普遍忽视迁入地环境容量分析，由于不同区域的人对环境资源的利用方式和强度不同，在移民迁入区人口迅速增长，人口数量超出人口环境容量，出现用地紧张、对环境资源进行掠夺式使用、生存条件恶化等现象。并且新居住点的基础设施（水、电、路、排污等）及配套设施建设，由于需要镇村集体资金支持建设，而镇村集体经济实力都很薄弱，难以及时给予配套建设，给移民农户的生产生活带来新的困难。早期大部分水库移民采取就近后靠安置，这些无地少地的移民，“背靠一重山，面对一库水”，缺乏必须的生产资料，长期处于封闭贫困状态。如柘林水库库区武宁县8.5万移民80%安置在库区周边，20%安置在本县的边远山区，移民产生生活困难。

    后期扶持政策不统一，标准不一样，造成同样是移民却享受不同的政策和待遇。如江西省内，接收安置的三峡水库移民，后期扶持资金可达年人均400左右；中央直属水库移民遗留问题处理的扶持标准年人均200元左右；1986年兴建的万安、东津水库移民的扶持资金，每年只有人均100多元；而其他地方水库移民则根本就没有享受国家的后期扶持政策。此外，浙江省新安江迁赣移民纳入了扶持范围，而湖南省迁赣移民则未得到扶持。因此，造成了移民心里不平衡，一些移民频繁上访，影响社会稳定。

    移民后期扶持资金与实际需求相差很大，由于移民贫困面非常大，遗留问题多，需要处理和解决的问题很多，按目前标准提取的后期扶持资金相对于移民存在的问题来说只是杯水车薪。如中央直属水库移民遗留问题处理资金，按照国务院办公厅[2002]3号文件精神，六年人均扶持只有1250元，要全面解决当前移民存在的问题和困难是不可能的。

    7、移民管理体系需健全

    由于中国移民数量众多，而且移民工作是一项艰巨、复杂、长期性的工作，移民管理的组织机构设置是实施移民安置的组织保证，必须建立强有力的管理体制。移民管理的组织机构主要是政府机构，现已形成了中央管理和地方管理相结合、地方管理为主、实行分级负责的这样一个比较完善的组织体系。例如，水利部设有水库移民开发局，国务院长江三峡建设委员会设有三峡工程移民开发局，地方各级政府凡是有移民任务的均设立水库移民管理机构，主要负责水库移民规划的实施管理。

    移民管理重要的是要界定清楚与移民有关的行为主体，处理好中央主管部门、项目法人（业主）和各级地方政府的职责以及相互之间的关系。但由于早期移民主要是水库移民，移民问题由水利部门主管，也有由民政主管。存在政出多门、多头管理和政策不一问题；移民管理机构级别、性质、编制等不一，特别是相当部分市县级移民管理机构不健全，由其他部门兼管，工作力度十分薄弱。

三、建议意见

    建设制定《移民法》或《非自愿移民法》。我国经济建设继续快速发展，能否成功解决征地及其形成的移民安置问题，是经济社会能否持续发展的关键。移民搬迁安置涉及到移民的切身利益，包括个人和集体权益。移民为建设作出了牺牲和贡献，但移民由于文化水平较低，属于弱势群体，因此，应采取有效措施，切实保护移民的合法权益。

    首先明确移民概念及范围；其次应对移民的有关权利和义务作出规定，如：参与权、知情权、控告权、检举权、起诉权等权利，服从管理、及时搬迁等义务；规定各级移民管理机构的设置原则、方法；机构的职权、职责和履行职责的程序等；强调科学移民规划；规定移民安置途径及标准、扶持政策、补偿标准及扶持年限，安置中的法律责任等；确定移民权利保障机制及社会保障机制建立等。

    移民工作不止是移民部门的事，需要全社会共同参与，体现以人为本、和谐发展的方针。