陈可安:加强水利水电工程移民补偿概算资金管理的若干思考

     水利水电工程库区淹没处理补偿概算资金(以下简称移民补偿资金)是指:水利或水电站工程建设概算中经国家有关部门审定，以实物补偿为标准的资金，其中包括土地补偿费及安置补助费、房屋及附属建筑物补偿费、基础设施补偿费、专项复建补偿费、库底清理费等其他费用。移民补偿资金是建设业主对水电站库区淹没损失的货币化补偿，是水电站工程建设投资的重要组成部分，也是水利水电工程中用于水电站库区淹没处理和移民迁建安置的专项资金。近年来，随着我省水电站建设发展，水电站工程移民补偿资金管理问题凸现，并由此产生水电站工程移民群体性上访事件骤增，严重干扰工程建设的实施，影响库区当地社会安定和稳定，成为当前既是敏感又难点的社会问题，本文就其生成的原因和对策作粗浅的探讨。

     一、现状和特点

     (一) 移民补偿资金概算投入大幅度剧增。进入”十五”以来，在经济持续高速增长的拉动下，能源工业高速增长，我省水电开发是—个十分重要能源途径，由此水电站工程建设呈现高峰时期。据统计，目前我省在建水利水电工程有40座(以水电为主34座，以水利为主6座)，总库容35.6亿立方米，总装机容量193.4万千瓦，年设计发电量56.3亿千瓦时;拟建53座(以水电为主22座，以水利为主31座)，总库容27.6亿立方米，总装机容量228.9万千瓦，年设计发电量43.8亿千瓦时，这些工程近年内将陆续开工。按照目前水电站工程建设静态投资概算，移民补偿资金投资约占水电站建设总概算的47 %左右，如我省棉花滩水电站和正在实施的街面水电站分别为 14.0365 亿元和 7.3546亿元。据不完全统计，今后几年我省拟建、在建水电站工程移民补偿资金中，小型水电站将达数百万至上千万，中型水电站将达到数亿，因此，移民补偿资金总投资规模将大幅度剧增。

     （二）投资主体多元化，移民补偿资金管理方式呈现多样性。目前，我省在建水电站投资业主己多元化，形成既有国有独资、政府或企业控股，也有私营控股、私营独资等多种投资主体。由此造成在建水电站工程移民补偿资金在实施方式和管理上也存在不同方式。主要方式有:一是属移民个人部分的，采取由地方管理部门或移民机构直接支付给移民，由移民自行掌握使用；二是由地方管理机构为移民设立个人专户，资金由移民户和管理机构共同控制使用，以确保资金用于移民建房;三是属集体部分资金采取直接拨付到乡镇或村组，由乡镇或村组统筹安排使用；四是属专项迁建资金的，按照属地与系统管理的原则，将资金拨付到相关系统或部门，由系统或部门按照相关的管理程序组织实施。       

     (三)移民补偿资金管理主体不统一，呈现复杂性。目前，我省水电站工程移民补偿资金的管理机构设置与国内的其它省份的情况大致相同，大中型水电站移民管理机构设置还是比较健全的，但是，相当部分地方小型水电站移民管理机构设置不规范、管理不到位、处于滞后的状态，有些拟建、在建的中小型水电站由于前期工作比较粗放和投资主体多元化等因素，问题更多。一是由设区市政府总包干并作为实施主体，通过行政管理方式，由县，乡(镇)政府逐级具体实施，如棉花滩、街面水电站;二是小型水电站一般采取县政府包干，由县级政府直接实施或者由乡镇实施，如照口水电站;三是实施管理主体挂靠或临时设置。部份己设移民管理机构的县(市、区)，一般就由移民管理机构组织实施，没有移民管理机构的，有的采取挂靠水利部门或相关管理单位组织实施，有的则由地方政府成立临时工作机构，如筹建处或工程指挥部等。

     二、问题和原因

     近年来，我省在移民补偿资金管理过程中，各级移民管理机构和政府有关部门都能较好地执行国家政策和行业的有关规定，基本上维护和保障了水利工程移民的利益。但是，由于相当部份水电站建设过程存在水库淹没实物调查年份早、库区社会经济发展变化大等因素，导致移民补偿资金管理存在一系列问题。

     (一)移民补偿资金概算总量和标准不到位。一是由于工程投资主体为追求企业利润的最大化，利用目前我国水利水电工程移民政策法规不规范、不健全的现状，要求地方政府给予很多政策上的优惠。而一些地方政府部门及行政官员片面地强调发展地方经济或政绩，为了招商引资多上建设项目，自觉或不自觉地迎合业主的要求，主动地承诺或提供种种政策上的优惠和投资条件上的避让;二是移民补偿概算标准偏低，在水库淹没处理投资总概算中，设计部门按照”原规模、原功能、原标准”的原则编制移民补偿概算，加上投资方种种因素的影响，为控制投资规模，在移民补偿的标准上采取低限，即就低不就高，对移民补偿概算一压再压。同时设计编制过程各种因素产生的错项、漏项，也造成移民补偿概算资金在投资的编制和审定中就没有达到相应的标准。概算总量偏低，这不仅直接影响到水电站工程移民的切身利益，而且也给实施过程带来隐患。我省己建、在建水电站移民补偿概算不足的问题早己存在，如水口水电站，84年国家审定移民补偿概算资金41000万元，该电站从87年建设至今，先后经过国家有关部门三次概算调整至138804万元，调整率为338%，现尚未通过总体验收。棉花滩水电站98年3月开始建设，移民补偿概算资金先后经过调整概算从128585万元调至140365 万元，调整比例为10.9%。目前在建的街面、牛头山、洪口等中型水电站移民补偿概算不足的问题也很突出，己产生相当多的矛盾和问题。

     (二)移民补偿概算资金计划管理和执行不严格。移民补偿概算资金中农村移民补偿费、集镇迁建补偿费、专项复建补偿费、防护工程建设费、库区清理费、基本预备费等是移民补偿概算资金的主要构成，应根据计划进行管理并分阶段实施。但是，目前有些水电站工程移民资金没有严格执行资金计划，在移民补偿概算资金计划管理过程中存在较大的盲目性和随意性，表现在:一是突破概算计划。除了有些政策性因素外，实施中对概算总量控制不严格，有的地方政府或部门借库区建设增加”搭车”项目，有的在专项复建项目概算中擅自提高标准或基础设施等级，有的由于勘探设计、编制过程错、漏项较多以及套用行业标准偏低等的原因，造成概算资金存在缺口。如龙岩白沙水电站库区白砂至万安四级复建公路，按照库区淹没补偿概算标准70万/km，总概算2490万元，由于标准提高后，采用交通部门现行综合造价120-150万/km，需增加专项设施投入资金近3000万元;二是不按项目类别和进度管理。移民搬迁安置管理单位虚列资金使用计划或超计划使用移民补偿资金，没有按照“资金跟着项目走”的要求，个别在建库区在移民补偿概算资金管理中，只有规划而无计划，资金用到哪里就算到哪里，移民监理“三控、两管、一协调”中的资金控制环节没有到位;三是管理费使用计划执行不严格，普遍超额。一方面由于目前我省己建、在建水电工程执行的仍是国家84 年的移民补偿概算标准，管理费提取标准偏低，由于移民安置迁建过程时间长，行政人员投入多，而造成管理费严重超支。另一方面个别在建项目移民管理机构使用管理费存在较大的随意性，出现占用管理费修建办公大楼或购置商业店面等现象，甚至还发生违规支出。

     (三)移民资金财务核算和管理制度不够健全。一是在资金管理工作中没有严格执行移民资金专户存储、专账管理、专项核算的财务管理制度，个别移民管理机构和项目搬迁复建单位甚至挤占、挪用、外借库区移民补偿资金; 二是没有严格执行会计制度和核算办法，违反《现金管理暂行条例》的有关规定，如存在白条入账等现象;三是监督机制不健全，制度不落实，措施不到位。公开公示的意识的不强，地方监督部门介入力度不够，个别由县级地方政府部门组织实施的移民补偿资金至今仍未实行县级报账制，在管理监督上形成盲点空白。

     三、措施与对策

     (一)要进一步完善法规，切实保障移民的利益。由于我国目前对水利水电工程移民仍采取前期补偿、补助与后期生产扶持的政策，国家现行适用工程移民的法律法规不多，而其他部门的法律法规对调整工程移民相关政策有一定的局限性，因此，在实际实施过程中遇到很多具体问题。首先，要健全和完善工程移民政策法规，改变政策法规滞后的现状。一方面要对现行移民政策和规定中有相悖于国家法律法规的内容依法重新修改、调整制定，另一方面要尽快制定出台适应市场经济体制要求，国家统一规范的水利水电工程移民的相关法规和政策。第二，要依法行政、依法移民，在目前工程移民补偿资金基本上实行政府负责制或总包干的体制下，对涉及工程移民社会公益和个人利益的内容及相关的事务，应遵照执行国家现行的各项法律法规和行政规章予以调整，切实维护好工程移民的合法权益，如现行的<<土地管理法>>、<<水利水电工程建设征地移民补偿设计规范>>等法规。要避免以行政行为包揽或政出多门，应做到实施主体明确、责任层次分明、管理机制有序。因此，涉及水电站建设的各级政府、投资业主、设计勘测和移民迁建管理部门，所有的工作和环节都要从政策层面上切实保障和体现工程移民的利益。

     (二)要实事求是、科学地编制移民补偿概算规划。概算规划的编制是移民补偿资金管理工作中一项重要环节。一是要全面做好前期实物调查核实工作，客观、准确地反映库区淹没损失的实物量，实物调查要入户到人、丈量数据要如实精确;二是合理界定补偿标准，要严格执行国家2003年月颁布<<水利水电工程建设征地移民补偿设计规范>>，凡是行业上对移民补偿有规定标准的应执行行业标准，行业没有规定的，应沿用或参照相关部门有关法规执行;三是设计部门在设计编制过程要遵循科学、尊重事实、客观评价、严谨负责并达到一定的设计深度，要尽量避免设计过程产生的错项和漏项，使移民补偿概算的各项经济指标符合规定的标准。

     (三) 严格移民补偿资金计划管理，规范使用程序。

     1.强化资金计划管理意识。按照水电站库区淹没损失的实物量和移民搬迁安置任务，实行移民资金、安置任务双包干的原则。各级政府有关部门或移民管理机构应根据经批准的移民安置计划和年度投资计划，切块包干安排使用。严禁任何单位和个人，以任何方式截留、摊派和挤占、挪用移民资金。移民补偿资金要严格控制使用计划，采取静态控制、动态管理，对由于动态因素造成的概算不足，确需对移民补偿投资概算进行调整的，应按有关规定提请原审批部门批准后执行。各级移民管理部门按计划负责组织包干实施，应以中期计划为指导，对年度安排计划组织实施的移民补资金要严肃计划、严格调控，对无计划或超计划使用移民的补偿资金的项目，要认真审核，没有经过报批程序的，一律不得列支。

     2.规范资金管理程序。编制资金使用计划要按照”量力而行、量入为出、合理分配”的原则，逐级编制计划。要实事求是，合理安排，统筹兼顾，力求平衡，留有余地，把好选项、论证关。资金计划确定后，各级管理部门和实施单位必需严格执行;要及时完善相关的报批手续，调整投资计划，确保项目顺利实施和项目资金的安全有效使用。在开发性生产项目方面，应主要计划安排投资少、见效快、受益面广的项目，采取集中连片开发、统一技术指导，既有利于集中管理和服务，又能形成规模经营，产生规模效益，移民普遍受益，也有利于为库区移民生产提供产前、产中和产后服务;在基础设施、公益性建设项目方面，应主要计划安排库区移民的饮水、用电、交通和农田水利以及库区遗留问题。

     3.做好资金计划综合平衡。移民补偿资金管理机构和部门应根据库区实际情况和上级移民管理部门的要求及时上报年度计划，按照轻重缓急和需要与可能相结合的原则，把计划适当编大一点，留有一定余地，在上级主管部门审批下达年度计划时，根据当年资金的实际到位额度和下级上报项目审批情况，按先后顺序进行确定。

     (四)严格移民补偿资金的项目审批

     移民补偿资金项目要严格按国家基本建设程序办理，建立健全一套从立项到竣工验收决算的工程项目管理机制和约束机制。所有使用移民补偿资金的项目都应实行责任制，各部门主管分级负责，责任落实到人，并对项目资金使用过程负责。严格实行工程项目招投标制、监理制和合同管理制，按工程项目的工期、进度和质量要求及时拨款，按规定办好工程项目的预付、抵扣、预留工程质量保修金，完善竣工项目验收、造价审核和财务决算手续。在审批方面应把握好几个环节。一是属淹没补偿和恢复重建的项目，在批准的移民安置规划概算内全部是移民投资的，按分级管理权限审批;二是属扩大规模和提高标准超过移民补偿概算的项目或属于为地方经济发展要求部分使用移民资金投资的项目，在其资金来源落实的前提下，根据项目的隶属关系或规定的程序报批;三是凡是解决移民生产、生活遗留问题的项目，要协调有关部门共同论证、审查，并按规定的授权范围或审批权限报批。
     (五)完善和提高会计核算基础工作
     1.要建立健全财会管理机构、财会岗位责任制和财务规章制度。移民补偿资金财务管理按照 “谁主管、谁负责”的原则，执行“分级负责、分级核算”的管理方式。一是要认真执行国家有关财经纪律和财务制度。严格执行《会计法》及财政部颁布的《会计基础工作规范化管理办法》，严格规范会计行为，依法履行职责，不得授意或指使会计人员违法办理会计事务; 二是要规范会计基础工作。切实执行移民补偿资金“三单、三专、四统一”的管理办法，即“单独建账、单独立户、单独保管，专人管理、专人审批、专款专用，统一记账方法、统一凭证、统一账簿、统一报表、统一会计制度”; 三是做好财务收支计划、控制、核算、分析和考核工作，要按规定及时报送财务报表，完善会计档案管理工作。

     2.规范移民资金审批和拨付程序。一是实行单位法人“一支笔”审批制，对重点或较大投资项目的资金拨付需经同级领导办公会议集体研究决定;二是按权属、按标准拨付对移民个人补偿项目，采取“按卡立户、以卡设帐、凭卡付款、定期核算、全额兑现”的办法;三是基础设施或专项工程项目资金，采取“三算五按”管理办法，即：设计有概算，施工有预算、竣工有决算，按合同、按预算、按程序、按进度、按决算”

     3.强化和提高会计核算基础工作。移民补偿资金全面实行县级报账制管理，县级移民管理机构为移民补偿资金报账制的管理单位，具体负责乡（镇）、村及专业复建项目实施部门账务处理。移民补偿资金会计核算按照“统一制度、分级管理、独立核算”的原则。一是要发挥好财务部门的监督作用，做到手续完备，资料齐全，对实物资产应登账造册，专人保管，加强管理；二是要按照下管一级的原则，加强对县、乡（镇）库区管理管理机构财务工作的指导、监督和管理；三是要进一步规范会计核算工作，严格按照移民资金财务管理制度的要求，进行会计核算与管理，确保库区移民资金专款专用、安全、有效使用。 

     (六)加强和完善移民补偿资金内部监督
     移民补偿资金要执行严格的监督管理程序，完善资金管理内部审计制度。各级移民管理机构要定期对移民补偿资金使用情况进行检查、监督，经常性地开展自查自纠，及时主动地向有关领导和部门反映资金使用情况，及时发现和解决问题，并自觉接受财政、审计等有关部门的监督，确保库移民补偿资金使用的安全性和效益性。要严格执行资金使用的公示制度，逐步推行工程移民资金使用听证制度，增加移民资金使用的透明度。要对违反财经制度，擅自挪用、挤占移民补偿资金的单位和个人，依照国务院<<财政违法行政处罚处分条例>>和<<福建省财政监督条例>>的有关规定，给予严肃处理。

     移民补偿资金管理是一项政策性、法规性很强的工作，移民补偿资金管理工作涉及面广、投资流量大，移民资金使用管理将直接关系到水电站工程建设的进度，同时关系到水电站库区的经济发展和社会安定，因此，要以”三个代表”的重要思想为指导，坚持科学发展观，不断加强和完善移民补偿资金管理，切实保障水利水电工程移民的切身利益，推动”平安库区” 建设 ，构建和谐社会，促进海峡西岸经济建设的全面发展。 

 

                                                                          

                                      (作者: 陈可安  福建省移民开发局 计划财务处副处长)

 

 

      参考文献:

     1. 方泉尧等编著<<工程移民整合通论>> 人民出版社出版2004.6 ISBN 7-01-004318-3

     2. 中华人民共和国水利行业标准Sl 290-2003 <<水利水电工程建设征地移民补偿设计规范>> 2003.09.29发布  2003.12.01实施 中国水利水电出版社出版

     3. 国务院三建委移民开发局编 <<三峡工程库区移民资金会计制度讲解>>  中国三峡出版社 2001.11 ISBN 7-80099-564-x