张海军:水利水电工程移民安置市场化改革初探

     改革开放以来，移民安置方式开始出现新变化，尤其是在个别项目工程建设中，非农业安置占有一定比例。随着市场经济体制的不断完善，移民安置形式将更加多样化。从总的来说，非农安置比重会逐步扩大，这是一个趋势。另一方面，我们认为，在当前以至今后一个时期，坚持以大农业安置为主原则不能变。这是因为：我们既要充分认识农村逐步城市化是一种必然趋势，也应认识到我国劳动力供大求也是一种必然趋势，前者是使越来越多的农民变成了市民，后者则是使相当一部分人在劳动力市场竞争失利后处于失业状态。而对于文化素质较低、技能较为单一的移民来说，即使因为工程建设而成为市民，但也可能成为失业者。因此，坚持有土安置，为移民提供土地保障，使他们在市场竞争失利时仍可以重操旧业，有利于减少不利影响，更好地防范社会风险。而且，这种做法并不影响移民市民化，如同改革开放以来许多农民通过自己闯市场，成为在城市中有业、有产、有技能的“城里人”一样，只要移民具备相应条件，可以成为城市的居民，何况现在的政策法律比过去更加有利。

     4、移民安置市场化改革要建立健全移民政策法规体系

     市场经济就是法制经济。从这个意义上说，移民安置市场化，也就是移民安置法制化。没有较为健全的法制，移民安置市场化是不可能的，即使推行了也是做不好的。而建立健全比较完善的移民法律法规体系，确保有法可依是最基本的前提。因此，提供法律保障、抓紧移民立法是当务之急。从移民工作的各个方面到救济措施，从移民安置的行政决定、行政裁决到诉讼，都要通过立法在实体上、程序上予以规定，真正保障移民工作有法可依、有法必依、执法必严，违法必究。同时，从我国实际出发，加强移民政策建设，制定一系列符合市场经济体制条件下的移民政策，从而逐步形成比较健全完善的移民政策法规体系。

     5、移民安置市场化改革要解决体制上障碍

     目前移民工作实行政府负责、投资包干、业主参与、综合监理的管理体制，并实行省级人民政府全面负责，县为基础、分级负责的管理方式。应该说，这是过去移民安置工作经验的总结，也发挥了积极作用。但是，这种管理体制是与过去的投资管理体制及移民安置方式相适应的。随着投资管理体制和征地补偿安置制度的改革完善，这种体制必须相应改革。首先必须建立健全移民安置相关各方责任机制，包括工程勘察、规划设计、项目法人、项目审批单位、水利水电工程主管部门、地方政府及移民管理机构在移民安置中的各自责任。同时为了把维护移民群众的合法权益落到实处，必须从上到下建立健全统一、规范管理的，并且独立于水利水电工程建设主管部门的专门移民工作机构。一方面，作为政府的职能部门，履行移民安置工作的有关任务，使政府成为名符其实的管理者、裁判者。另一方面，作为服务移民的部门，在一定意义上作为移民群众的代言人，收集反映移民群众的诉求，协调解决移民群众与项目法人等方面的利益关系。

     三、移民市场化改革必须注意的措施与方法

     1、移民安置市场化要以转变思想观念为先导

     只有解放思想，实事求是，转变思想观念，才能创出一条既符合中国国情又适应市场经济体制的移民安置新路子。一要坚持以科学发展观为指导。转变计划经济体制条件下那种重工程轻移民的观念，从过去的那种思维模式中解脱出来，坚持从全面建设小康和构建稳定和谐库区社会的高度，以对移民群众高度负责的精神，把以人为本贯穿于移民工作的各个方面、各个环节。二要树立公平与效率的观念。实行非市场化安置很突出的弊端是缺乏公平与效率。各项淹没补偿尤其是征地补偿标准偏低，受水库淹没的财产所有者的单位和个人利益受到损害，显失公平；补偿标准偏低，工程建设成本人为降低，由此而产生的工程效益是以牺牲水库淹没区的单位和个人尤其是农村集体和移民利益为代价的，工程项目成本和效益失真。很显然，一方面是移民群众合法权益未能完全实现而显失公平，另一方面企业成本失真而表现出虚假效益，不符合效率的要求。因此，在工程建设项目可行性论证及移民安置工作中，必须坚持和体现公平与效率相统一原则。三要树立市场优化资源配置的观念。只有按照市场化要求来进行工程项目的经济核算，才能约束项目法人全面权衡利弊，合理确定征地规模和移民搬迁数量，尽可能减少占用土地尤其是耕地，减少移民人数，减少对移民群众的不利影响和社会风险，从而更好地维护移民群众的合法权益。

     2、移民安置市场化改革要坚持稳步地推进

     移民安置涉及社会各个方面，情况十分复杂，既不能无所作为，满足于现状，又要大胆探索，坚持从易到难、从简单到复杂，从局部到整体，由点到面、由浅到深的稳步推进。首先，从思想理论层面上说，必须坚持解放思想、实事求是的思想路线，加强调查研究，大胆探索，求实创新，既要认真总结我国移民工作成功经验，坚持行之有效的做法，同时，又要注意学习借鉴国外移民安置工作中的一切先进经验和做法。要坚决破除一切不适合时宜的观念、做法和体制，开拓新思路，建立一套完整、系统的移民理论和相关学科体系，为移民安置市场化改革提供理论依据和智力支持。其次，从政治层面上说，必须坚持执政为民和以人为本的理念，始终把移民群众利益放在首位，真正让移民共享改革开放发展的成果和工程项目建设的成果。第三，从战略层面上说，必须高度重视处理公平与效率、先富与共富的关系，改革、发展、稳定三者之间关系，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设之间的关系。第四，从战术和策略层面上说，要坚持渐进式推进，坚持试点先行，坚持从单项突破到整体推进，从简单到复杂，从机制转换到制度创新，从政策为主推动到法律规范。如可以从以个人资金投入、移民安置人数较少的小型水电站开始试行。

     3、移民安置市场化要与转变政府职能相结合

     党的十六届四中全会指出，政府要加快转变职能，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。因此，即使移民安置政府负责的管理体制不变，但是，政府在移民安置管理中的内容和手段、方式应该而且可以改变，努力逐步实现移民安置从“政府主导”向“市场主导”的战略转变，从“效率优先，兼顾公平”到“市场主要管效率，政府主要管公平”的战略转变，从“单纯经济发展观”向“科学发展观”的战略转变。

     4、移民安置市场化要着力构建库区社会发展稳定和谐的长效机制

     目前移民安置形式已呈现多样化。但从历史经验看，在今后一个时期，移民安置仍然主要是以农为本、以土为本的安置方式。另一方面，我们也应看到，非农安置有上升趋势，农业安置的环境容量十分有限，特别是耕地十分有限，要达到原有耕地数量和质量水平是很困难的。因此，必须千方百计加快库区经济的发展，拓宽移民生产和就业渠道，建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地移民的社会保障，也可以鼓励失地移民参加商业保险，努力建立失地移民社会安全网，从根本上解决移民长远生计问题，只有这样，市场化安置才能实现。

                                                          （作者系省移民开发局政法处处长）