杨建设: 创建移民监理的新体系

杨建设  苏青 王建中 冯建敏

      摘要：论文就移民监理体系的几个重要问题予以探讨。（1）通过与工程监理的比较，深入探讨了移民监理的特点，指出“移民”与“工程”的区别是界定移民监理的根本出发点。（2）对于早于移民监理出现的移民监测评估工作，论文认为移民监理作为一个体系，涵盖了移民的监测评估工作。（3）就移民监理模式问题，论文认为在选择移民监理模式时应考虑移民工作的特点，以充分发挥移民监理作用为原则。现阶段由业主和移民实施机构中最高一级共同委托移民监理符合上述原则。（4）开展投资控制是移民监理工作的难点所在，论文分析了其主要原因，并提出了对策和操作建议。（5）关于移民监理的作用问题，论文指出，其作用不仅限于“监”的作用，即作为业主的眼睛和智囊，更重要的是发挥其“理”的作用，即其管理方面的职能。
     关键词：移民监理  工程监理  监测评估  监理模式  投资控制  监理作用

     移民监理是在参照工程建设监理的理论和方法的基础上，结合移民安置的特点，对移民工作管理方法体系的创新。它是指针对移民工作的各个阶段，社会化、专业化的移民监理单位接受业主或有关单位的委托和授权，根据国家批准的移民工作的文件、法律法规和各项合同、协议、责任书等所进行的旨在实现移民工作目的的监督管理活动。它对各类移民工作质量、进度、投资等方面，通过目标规划、动态控制、组织协调、信息管理、合同管理等方法进行监督检查、监测评估、计量确认、沟通协调，提出咨询建议。根据委托单位的要求，监理的工作范围和内容可以有大有小，既可以是全方位、全过程监理，也可以是某个阶段如移民搬迁阶段或后期扶持阶段，也可以是某一类移民工作的监理，如农村移民安置的跟踪监理。

     本文所述移民监理和工程监理均是指狭义的概念，即其中的社会监理部分。

     1．移民监理不同于工程监理
     移民监理和工程监理是相通而又有不同之处的两个事物。二者相通之处在于“监理”，它们的中心任务都是控制项目目标，也就是为了避免和减少项目实施中业主和承包商因主观或客观上的原因出现偏差，而聘请独立第三方进行监理，控制经过科学地规划所确定的项目的投资、进度、质量目标。监理的基本方法均为目标规划、动态控制、组织协调、信息管理、合同管理。监理的最终目的都是力求实现项目目标。二者不同之处在于“移民”和“工程”的区别，主要有：

     1.1 移民项目和工程项目的区别
工程项目通常是具体、单件建筑物如大坝、高楼等没有生命的具象实体的建造；移民项目是人群的搬迁，并且原先的人群通常要拆散安置，牵涉面宽泛，项目构成复杂、地区广泛，不但有众多规模不一、跨专业部门、分散的单项具体的工程建设，更重要的还有安置区的社会经济系统的重建、社会结构调整和移民社会网络恢复和重构等社会性工作，移民项目的实施系统复杂。移民项目这种兼跨工程建设和社会工作的特殊性决定了移民监理的特殊性。

     1.2 项目实施单位的区别
工程建设项目的实施单位即承包商通常是企业法人，它的选择通过招投标来确定，分为公开招标、邀请招标、议标三种；而且承包商以盈利为最终目的，它的行为准则是按照市场规律办事。工程监理的对象是承包商进行的工程建设活动。

     移民工作由于其项目的复杂性，牵涉到地区稳定和经济发展，目前必须由地方政府负责，无法选择，因此移民项目实施单位具有唯一性或者说独占性、垄断性。作为实施机构的政府，与企业相比有着截然不同的特点，政府是国家的行政机构，移民安置主要是行政行为，是国家管理社会事务的活动，具有非盈利性。移民监理的对象是实施移民安置的地方政府和相关部门。

     工程项目的承包商一般具有专业的资质，熟悉建设项目的建设程序和技术；移民项目实施单位由于上述垄断性，一般缺乏移民实施的经验，需要移民监理单位提供技术支持。

     工程项目的实施单位根据组织模式的不同一般由承包商和分包商构成，分包商与承包商是合同关系，分包商向承包商负责，不能再转包。移民实施单位作为总称，它是非常复杂的系统。地方政府条块结合，包括地方各级行政系统以及相关的业务部门；其分包商包括相应的村集体组织和具体工程的实施企业等。移民实施单位的这种特点使得移民工作出现偏差的机率大大增加。

     1.3 移民项目实施中的多变性
工程项目各项工作的程序和质量要求基本都有国家或行业的规范，其前期工作深度较大，施工有详细的施工图，不可预见的变更较少，人为因素干扰少，而且对工程的变更通常有成熟的处理办法。

     移民项目在实施中出现的不确定因素较多、规划变更较多。主要原因有：

     （1）对水库移民而言，由于水库淹没的复杂性，淹没处理设计达不到工程设计的深度，

     （2）地方政府机构为了本地区本部门的利益，实施时变更规划，如为了节省投资，将规划的多个分散安置点实施为集中安置，将规划在环境较好但地价高的地方的安置点在实施时改为安置在较差的地方。这直接导致了移民安置规划实际操作的困难。

     （3）移民心理的多变性造成规划变更。移民是具有社会属性有思想的人群，往往规划时乐意到某地安置，但实施时又改变主意要求到另外地方安置，实施部门若不同意，他们要么到处反映，要么对抗，不与实施部门合作。“一根烟可以改变去向”，这是移民心理多变的典型。

     （4）安置区群众的影响造成规划变更。设计部门编制移民安置规划时，当地干部和群众愿意为移民让出土地，或者根本不知情，仅是地方长官的意志，在移民实施时，当地群众抵触，拒绝交出土地，甚至阻挠安置点建设。

     （5）政治因素的影响造成规划变更。一种情况是：大的工程在政治上具有重大影响，为了某种政治需要，工期提前，移民安置计划相应改变。另外一种情况是：移民部门的人事调整，将要离开岗位的干部常常明哲保身，积极性不高；刚刚上台的干部又往往雷厉风行，大刀阔斧。

     （6）气候因素的影响造成规划变更。如黄河小浪底工程，由于拉尼娜现象，国家气象部门预计黄河流域多雨，移民部门则相应提早搬迁某水位以下移民；同时，气候因素如漫长的雨季会影响移民居民点的建设和移民搬迁时间，有可能耽误按时耕作，引起对移民和安置区居民的计划外补偿。

     1.4 监理内容的层次不同
     工程监理属于微观层次，是针对一个具体的工程项目展开的，是紧紧围绕着工程项目建设的各项投资活动和生产活动所进行的监督管理，注重具体工程项目的实际效益。

     移民监理属于宏观、中观和微观相结合层次，以中观为主。因为移民监理主要在于对移民搬迁安置过程中各阶段、各单项、各区域是否按照规划进度、质量标准、投资标准实施，是否达到预期目标，属于中观层次；一般不介入具体工程的监理工作，但对具体工程的进度、质量、投资监理体系和效果予以检查、监督、协调，对移民接收的土地数量与质量进行监督，属于微观层次；对移民整体进度的控制等属于宏观层次

    1.5 管理体制和项目各方关系不同
     工程项目管理体制简单明晰，业主与承包商是合同关系。监理单位作为独立的第三方，与业主是合同关系，与承包商是监理与被监理的关系。

     移民工作比较复杂，其管理体制相应层次多。涉及的单位上可达国务院、国家计委，下到县乡政府各部门，既有村组集体组织、工矿企业、事业单位和各级群众，又有各类具体工程的承包商。有的项目还牵涉到世界银行和其他国际贷款组织。目前移民工作通常实行的是政府行为和投资包干的管理体制，如小浪底工程的管理体制为“水利部领导、业主管理、两省包干负责、县为基础”，加上“世行检查、监理监督”。

     就移民项目的参与各方而言，总的看来，由于移民项目的对象是“移民”而不是死的工程这样一种独特性，因此移民项目的参与者可基本界定为：移民、业主、实施机构、移民监理单位4方。后3者均围绕移民展开活动，而又各有分工。与其说移民监理单位是“独立第三方”，倒不如称为“独立第四方”更为恰切。因为这更体现了移民的权利，体现了“人本”的思想。

     1.6 “三控制、二管理、一协调”的具体内涵不同
由于上述区别的存在，作为监理工作主要内容的“三控制、二管理、一协调”的内涵也不同。

     进度控制方面：移民监理的进度控制侧重于整个移民过程是否协调进行，是否符合计划要求；对具体工程的进度控制，一般不采用工程监理的方式方法，只是把它放在整个移民安置工作过程、整个项目结构中实施中观和宏观控制；

     质量控制方面：移民监理对具体工程的质量控制只是在于监督工程建设的质量监督体系是否完善有效，对于根据规定须聘请专业监理的项目另聘工程监理单位；移民监理的质量控制在于力争实现移民项目的质量总目标：在规划的时限内搬得出、稳得住、富得起。因此移民工作诸如移民的知情权（应当知晓补偿标准、搬迁安排等）是否得到维护、移民实施机构的工作效率如何（发放补偿金是否足额及时，移民培训质量是否过关等）等软指标的质量控制是移民监理质量控制的重要内容。

    投资控制方面，移民监理对具体工程的投资控制主要在于宏观的把握，根据其实施计划，资金是否及时到位。移民监理更加关注移民资金的流程是否健康，有无挪用、挤占、滞留，防止未经批准随意变更规划、加大投资、滥开口子。

     合同管理方面，工程监理的合同主要是业主与承包商、承包商与分包商、与材料供应单位之间签定的合同，合同管理的对象就是这些合同。移民监理中的合同有特殊的含义。首先它也有合同，这些合同主要存在于移民实施机构、移民集体和个人与承包商签定的工程建设合同和劳务合同等；其次移民监理的合同管理更关心的是“类合同”，主要是计划、责任书等。这是因为业主与地方实施机构之间存在的是计划关系，政府上级与下级之间的计划变成责任书形式，此时合同管理的内涵接近于计划管理，但是又不同于政府内部的计划管理，移民监理单位按照计划、责任书的任务进行监督。

     信息管理方面，移民监理的信息种类和范围比工程监理更多和更广泛。

     协调方面，移民工作错综复杂，有许多软指标，监理的协调工作量较工程监理大。

     2．移民监测评估是移民监理的组成部分
对移民的监测评估始于1980年世界银行颁布的4.30导则《非自愿移民》的要求。所谓监测是指按照项目既定目标而事先设计的指标体系，不断采集数据和资料的过程；评估是对项目目标的迫切性、执行效率及其效果的阶段性评定。

     移民监理作为一个体系，涵盖了移民的监测评估。监测评估作为一种方法是移民监理的基本方法，在移民监理的各个阶段都得到了广泛应用；作为一项工作，是整个移民监理工作的重要组成部分。

    任务内容上：移民监理的中心任务就是控制经科学规划所确定的移民项目的投资、进度、质量目标，确保以合理的投资在合理的期限内逐步实现移民搬得出稳得住富得起的目标。它以整个移民安置过程为对象，在移民搬迁安置阶段侧重于预控，着力点在于总体进度、总体质量和投资流程的控制，对移民和安置区受影响居民的生产条件的变化等的监测工作作为质量控制的一部分同时展开；在后期扶持阶段，移民监理的任务，包括对后期扶持资金使用的监理等多项工作，侧重于对移民搬迁后的生产生活水平恢复和提高的监测评估。目前移民的监测评估工作以移民搬迁前后的生产生活水平恢复和提高为主要对象，包含在在移民监理的范围之内。

     性质上：移民监理涉及移民项目工程建设和移民安置工作诸方面，既有工程管理内容，又有社会学性质的工作；而监测评估的主要内容侧重于移民安置的社会经济状况、社会适应性调整方面，基本属于社会学性质。

     职能上：移民监理的职能有监督检查、监测评估、计量确认、协调服务等，如对移民规划、计划执行、移民工程质量、移民机构工作质量进行监督检查、对移民工程项目完成实物量和投资完成量计量统计，对移民安置工作整体进展和移民的生产生活水平的变化、安置区受影响居民的情况进行监测评估，对于各个环节出现的矛盾进行信息沟通，矛盾协调。移民监理的职能已经涵盖了监测评估职能。

     3．由谁委托监理
     由谁委托监理，这是监理模式问题。根据惯例，谁出钱委托，监理单位就要为谁服务、向谁负责。但是移民的特殊性在于移民只是大坝项目的衍生物，并不给业主带来直接效益，还可能带来负效益。在目前情况下移民安置的好坏不仅与业主有关，而且更与政府有关，因为地区的稳定和发展、移民的安居乐业是政府的责任所在。而且当前大型水利水电工程移民项目真正的业主往往也是国家。因此监理模式既要考虑管理体制，又要本着效能原则，以充分发挥移民监理的作用为出发点。

     移民监理作用的发挥有其特殊性。移民监理与政府监督相结合，才能发挥其最大作用。在现阶段，因为没有直接的控制手段，如签字权、工程变更的处理权等，移民监理的主要作用仍是眼睛和智囊。监而不控，或者说它的控制方式是通过监测了解项目具体的状态、分析问题的根源，提出咨询建议，对实施机构构成一种威慑、让他们自觉按照规则运行。如同所有监督政府的方式一样，其威慑力的根源来自有权部门（如上级部门、法律部门等）的监督或惩处，这是一种间接的控制。

     监理模式一般有3种，一是由业主委托，监理地方实施机构；二是由业主和地方政府中总负责的一级政府共同委托，监理基层移民实施机构的移民活动；三是由总负责的一级地方政府委托，监理下级移民实施机构的移民活动。

     本文认为，在地方政府以外存在业主的情况下，采用第二种监理模式较为合适，一方面遵循了监理向业主负责的原则，另一方面兼顾了移民的特点，利于监理作用的发挥。第一种模式仅适用于项目范围小、只涉及一级地方政府的情况。

    4．移民监理的难点在于投资控制
     只有按照规划把资金用好，才能基本保证移民的应得利益。资金控制是监理工作的关键。但各方对资金问题都极为关注、非常敏感，是移民监理开展的难点所在。表现在：

     （1）目前移民监理无成熟的规范可资依靠，操作上有难度。由于实施中的规划变更较多，而监理工程师无对规划变更处理的权力，必须报批之后才能实施，但又有进度的要求，移民实施单位坚持实施，对资金的控制成为空话。许多问题是连锁产生的，这为监理人员的认证带来麻烦，因为这些问题的根源在于未经批准的方案变更。移民资金曲折漫长的流程也为投资控制增加了难度。

     （2）地方各级实施部门对新的管理体制接受慢，仍沉浸在对旧的管理思路和管理模式的理解中，对移民监理缺乏认识，不重视，没有充分发挥监理作用。表现在工作作风差，对监理提出的问题不于及时解决。不乐意听取监理人员的意见。有关会议、情况不通气，有关资料也很难看到，在宣传上也不到位。

     （3）实施部门对移民监理有戒心，不喜欢被监督，害怕自己违法违规的事被揭穿，怕自己受到约束，抵制监理或有抵触情绪。目前挪用、挤占、滞留、层层克扣移民资金、利用职权对工程项目层层转包、投资简单粗放随意性大、虚假外迁骗取外迁费等违法违规操作的问题时有发生。三峡移民资金被查出违规4.7亿是典型例证。

     本文认为，开辟投资控制的新思路，是移民监理体系走向成熟的重要一步。可以采取以下措施逐步推进。1）逐步完善移民监理法规规范，增加对监理工程师的授权2）提高各级实施机构的意识，增加对监理的理解和重视，主动配合，3）要与政府改革和整风廉政工作的推进相结合，鼓励和支持监理工程师参与投资控制，以此避免移民工作中的贪污腐败、增加政府工作效率。目前当务之急是要监理工程师参与到投资流程中，然后再赋予监理工程师相应的签字权等。

     5．移民监理不应仅是眼睛和智囊
    目前，移民监理的作用还主要限于业主的眼睛和智囊。移民监理通过系统地及时地连续地动态反映和提供全面准确的移民迁安信息，帮助业主和有关领导机关和移民管理实施机构全面及时地了解移民工程建设和移民安置的动态情况及总体情况，协助他们有针对性地有实效地进行宏观调控；同时及时发现和揭示移民迁安工作中的重大矛盾和重大问题，提出解决其问题的建议及对策，为领导机关有关科学决策提供依据，当好眼睛和智囊。

     但是移民监理的眼睛和智囊作用只是侧重于“监”，它的重要作用还在于“理”的发挥。“理”即管理、控制。

     首先，监理工程师不但要为业主，而且要为移民实施机构提供高质量的技术服务。如前所述，由于实施单位的唯一性，移民实施机构一般初次接触移民工作，没有经验，而移民监理工程师是移民方面的专家，具有丰富的移民工作经验和理论知识，能够帮助移民实施机构吸取全国移民安置的好经验，避免教训的再次发生。

     其次，移民监理单位作为“公正的第四方”，在监理过程中，监理工程师应当排除各种干扰，以公正的态度对待委托方、被监理方和移民群众，特别是当业主和被监理方发生利益冲突或矛盾时能够以事实为依据，以有关法律法规和各种规划计划协议责任书等文件为准绳，站在客观立场上本着“一切为了移民的原则”公正地加以协调、解决和处理，作到“公正地证明、决定或行使自己的处理权”。

     尤其，随着投资体制的多元化，业主往往表现出“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的倾向，更需要移民监理单位客观公正，既要监督实施机构，也要监督约束业主的行为，切实保护移民群众的利益。当然，这不太可能由移民监理委托合同确定，而需要国家法规赋予移民监理单位这方面的职能。

     第三，突出移民监理专业化特点，充分利用移民监理工程师的专业技术知识和丰富的移民工作经验，搞好进度、质量、投资的有效控制。

     目前移民监理的管理职能未能充分发挥的原因有很多，主要有：一、毕竟处于起步阶段，理论体系和技术规范还不完善，二、未能真正取得对独立第四方的合理授权，三、一些控制技术和手段还没有掌握，或者目前还不具备开展的条件。

     但随着移民监理体系的不断完善、政府改革、移民管理体制改革的不断深化，逐步增加对移民监理的合理授权，将有利于监理管理职能的发挥。

    6．结语
     移民监理是移民管理体制改革的产物，是新事物，它的完善需要一个逐步探索的过程。

     移民监理有自己的特点。虽然与工程监理有相通之处，但他们的区别是显著的，根本在于“移民”与“工程”的区别，由此可以得出移民监理在项目实施单位、实施变更、监理内容层次、管理体制和项目各方关系以及“三控制、两管理、一协调”的具体内涵等方面都具有自己的特色。

     移民监理作为一个体系，涵盖了移民的监测评估。监测评估作为一种方法是移民监理的基本方法，在移民监理的各个阶段都得到了广泛应用；作为一项工作，是整个移民监理工作的重要组成部分。

     移民监理活动应向出资委托人负责，在选择移民监理模式时应考虑移民工作的特点，以充分发挥移民监理作用为原则。现阶段由业主和移民实施机构中最高一级共同委托符合上述原则。

     开展投资控制是移民监理工作的难点所在。逐步完善移民监理法规规范，与政府改革和整风廉政工作的推进相结合，增强各级实施机构的自觉配合监理意识，将会减少移民工作中的贪污腐败，切实保障移民权益。目前首先要监理工程师参与到投资流程中，然后再赋予监理工程师相应的签字权。

     移民监理的作用不仅限于“监”的作用，即作为业主的眼睛和智囊，更重要的是发挥其“理”的作用，即其管理方面的职能，充分利用监理工程师丰富的知识经验，帮助指导移民实施机构，独立公正地处理问题，有效控制移民工作的进度、质量和投资，实现移民安置目标。