曹柱盛:依法移民　依法行政

     摘要：本文就新的历史条件下如何规范水利水电工程移民工作，妥善处理各方利益关系，保障区域经济快速稳健发展，为构建和谐社会和全面建设小康社会奠定坚实基础。对实行依法建设、依法移民和依法行政与正确处理移民补偿投资、按照项目建设制度办事、健全工程移民政策法规、做好移民政策宣传与落实等主要关系问题，提出几点看法。
     建国以来，我国已建设了大量的水利水电工程，动迁移民一千多万人。此类工程的建成，为各地国民经济发展和保障人民群众生命财产安全发挥了巨大的作用。这既包含着国家的巨额资金投入，也包含着千万移民顾国家、舍小家的无私奉献可贵精神。从计划经济时代到建设中国特色社会主义市场经济新时期，此项工程移民都采取政府负责制和投资控制管理机制。长期的实践证明，这是符合我国基本经济制度及其地方政府代表国家行使各项管理职能，符合中国特色水利水电建设发展事业基本国情的。但在现阶段因缺乏系统的水利水电工程移民政策法规，并受传统观念、管理体制、措施手段、运作方式以及水库淹没处理和移民安置规划深度不够、具体实施方案调整变更大、补偿建设投资大量缺口等因素影响，目前各地仍不同程度存在着有法难依、依法难行、移民群体上访请愿事件不断增加，利益冲突矛盾愈演愈烈等长期困扰地方各级的老大难问题。这不仅损害了移民合法权益，影响着党和政府在人民群众中的威信，影响着区域经济稳步发展和库区社会稳定大局。

     本文就新的历史条件下如何规范水利水电工程移民工作，与实行依法建设、依法移民和依法行政的主要关系问题，谈出几点看法。

 

 

     任何工程建设活动都需要一定的物质基础作保证，才能保障其顺利进行和实现预期目标。水利水电工程移民也不例外，虽然投资主体已由过去的国家法人转变为当前条件下的多元化股份制企业法人，但受社会转型转制、与之相适应的法定规则不健全不规范、以及人们对待全局利益与局部利益关系处理不协调不一致等因素的影响，形成当前处理移民投资中并存着诸多复杂因果关系。一是水库淹没实物指标调查及移民安置规划达不到应有深度，或因时间跨度长、经济社会发展变化大而产生可变因素多，当工程开工后随着工作的具体深入，其补偿实物增加、安置规划调整、施工设计变更等问题就迭次而来，并随国家政策性调整和物价变化，需增加大量投入，使投资主体和移民责任主体处于进退两难状态。二是投资主体遵循经济法则而注重投资收益，往往抓住一些地方为实施项目带动战略、力争多上项目扩大基本建设投资规模的有机时机，要求当地实行政策优惠或条件避让，希望更多地运用行政行为影响以减少工程总体投资，有时还片面强调投资包干，使移民责任主体感到困难多、压力大，难于组织实施移民安置。三是移民责任主体依照国家管理社会的职能与责任，深感移民安置责任重、难度大、时间长、具体而复杂，往往也从利于工作开展和减少遗留问题方面要求增加投资，使投资主体认为效益低或财务指标差，出现双方或多方拉锯战持久战，造成不少项目从规划设计到具体建设，少则三至五年、多则十几年甚至更长时间，既使项目建设错过良好时机，又给该区域经济社会发展带来不利影响。

     对此，正确对待和妥善处理移民补偿投资，已成为新时期水利水电工程建设的重要因素。首先，在项目设计前期必须做深做细做实工程建设征占用实物调查论证，确保各项数据准确可靠和移民安置规划符合具体实施要求，减少和避免因方案变更或补偿项目缺漏项等问题引起的投资大幅增加；要一改过去的传统做法，全面提升移民安置规划深度广度，即在预可阶段应达到可研要求，可研阶段必须达到实施操作要求。其次，有关各方应本着利于工程建设，利于移民实现搬迁、稳定、发展的安置目标，坚持以人为本和实事求是的建设原则，遵循有关政策法规和尊重客观实际，妥善解决好移民投资问题。第三，工程投资主体既要充分考虑到移民工作的复杂性、艰巨性、长期性和不可预见性等实际，更要考虑到移民为了工程建设付出的无私奉献，如果没有移民举家迁移，没有当地政府支持配合，就没有永续利用的能源效益；要尽最大努力为移民工作创造必要的物质条件，确保移民责任主体把移民安置好。第四，移民责任主体也要充分认识到项目建设对区域经济社会发展带来的机遇，正确处理好移民投资控制关系，尽量运用计划、控制、管理等手段节省工程造价，减轻投入负担，并在确保移民合法权益不受侵害的基础上，能通过政府行为解决的尽量加以解决，努力为工程建设做好协调服务。

 

 

     从组织实施水利水电工程移民的基本手段看，世界各地均普遍采用通过国家制定有关法律法规、政府行政干预和相应经济手段共同作用方式，其不同经济制度国家及其不同发展阶段所采取的措施手段，只在于法律法规完善程度、政府行政行为、经济补（赔）偿制度的三者作用程度有所不同。我国是以公有制为主体的社会主义国家，地方政府代表国家行使区域性经济社会及其各项公共事务管理，是国家制度的重要组成部分。从现阶段我国各地组织实施此类工程移民的基本职权看，它既包含大量的具体行政行为和其他抽象行政行为，也包含着一定范围的依职权与依申请行政行为，以及一些强制性与非强制性行政行为等。各级行政主体为做好移民工作，根据批准的水库淹没处理及移民安置规划方案，遵照国家有关法律法规和部门规章，结合当地资源环境实际和开展移民工作的新情况新特点新要求，制定适合实施操作要求并具有行政行为基本效力（公定力、确定力、拘束力、执行力）的实物补偿标准、移民生产生活安置、项目建设管理等一系列规章制度，作为行政主体及其行政相对人必须遵循的行为规则。但从各地贯彻执行移民政策的实际状况看，仍不同程度地存在不到位、不落实，甚至偏离走样、闯红灯、兜圈子等现象，主要表现在：一是一些地方对基本建设程序和投资控制管理制度的执行意识较为淡薄，时常采取上有政策、下有对策的做法，认为实行移民投资包干就可以随意决策、任意扩大项目建设规模和标准，形成项目建设声势大、见效小，甚至成为半拉子工程，影响项目投资效益和移民安置措施落实。二是有些责任主体出于政绩工程或门面、窗口等形象考虑，自觉或不自觉地运用行政干预，要求建设几个规模、标准或数字工程，造成劳民伤财、破坏生态环境、移民群众意见大等问题。三是有些责任部门则热衷于项目建设招投标，存在层层剥皮，导致豆腐渣工程，造成投资损失，侵害移民利益等现象。四是存在项目施工设计变更和新增建设项目的先斩后奏或斩而不奏以及“三边”现象比较突出，造成规划与实施两张皮，移民投资控制失衡，资金缺口大等问题。

     长期的实践告诉我们，任何工程建设或经济活动，如果没有按照预定的基本程序及规章制度去执行，没有运用一定的预测、计划、控制等手段去抓落实，就难以实现或达到预期的目标。由此衍生出盲目决策、随意投入、重复建设、铺张浪费、以权谋私、以情谋私、权钱交易等一系列不正之风和腐败行为，甚至导致整个工程建设或经济活动秩序的混乱，造成巨大的经济损失，进而直接危害国家利益和人民利益。因此，在新的历史条件下，实行依法建设、依法移民和依法行政，已成为移民责任主体正确行使行政职权和提高行政能力的核心内容。一是要在全面贯彻执行国家移民政策的基础上，有效规范当地各级移民责任主体自主制定移民工作各项规章制度的行政行为，确保有关移民政策和规章制度运用与执行都能符合移民的基本意愿，符合维护广大移民基本利益要求。二是无论对调整移民安置方案、项目建设规模或变更施工设计，还是结合移民工程建设必要门面或窗口项目，都必须遵照基本建设程序实行该审查的报请有关部门审查，该审批的报请有权部门审批；坚持不越权不越位不错位，做到程序合法、权限合法、内容合法和形式合法。三是必须严格执行移民补偿投资控制管理制度，做到程序更加规范，制度更加健全，计划更加周密，管理更加细致，措施更加完善，控制更加严格，责任更加明确。只有这样，才能真正行使好依法建设、依法移民和依法行政的各项职权，有效解决好移民工作所涉及的一系列经济性、社会性、公益性等问题。

 

 

     改革开放以来，国家为了妥善解决好移民安置各项复杂遗留问题，先后制定颁发了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《关于加强水库移民工作若干意见的通知》、《水电工程水库淹没处理规划设计规范》和设立库区维护基金、移民后期扶持基金等行政法规和部门规章，起到了政策法规调整和规范各方行为的主导作用。但这些法规、规范的一些原则及其部分条文规定，已无法满足和适应新时期移民工作开展的基本要求，形成当前处理移民投资中有的执行这项政策，有的参照那项规定；有的延用这种标准，有的遵照那种标准；存在执行政策规定不统一、制定标准不一致等现象。造成移民工作难开展、安置措施难落实、移民权益难维护、库区经济难发展、移民社会难稳定等一系列新矛盾新问题。为此，我们必须在遵循国家现行有关法律法规的前提下，不断健全工程移民政策法规，运用综合性调整措施，保障水电事业和经济社会的稳健持续发展。

     鉴于1991年国务院颁布的〈移民条例〉所规定的有关原则，与现行的《土地管理法》、《农村土地承包法》，以及经济法、物权法等各部门法律已存在较大的差异。为推进水利水电事业健康发展和保护工程移民合法权益。当前亟待修订一部集工程建设征占用实物补偿、物权保护、移民安置基本原则及标准、政府实施管理职权及工作规则等综合性、符合新时代要求的工程移民行政法规。

     针对现实社会生活中人们所要遵从的法律法规，在工程移民过程中都会涉及的具体特点，在目前工程移民政策法规不完善不健全的情况下，应当遵照和运用相关上位法原则。如征占用土地应与现行《土地管理法》规定的标准相衔接，房屋拆迁补偿应与有关经济法相衔接，并依照有关法律法规为失地移民建立可行可靠的长效保障机制，等等。以有效调整和规范新时期的工程移民工作，妥善处理各方利益关系。

     鉴于新时期水电工程建设大多为现代股份制企业、民营经济或个私经济所有的产权属性，应当遵循市场经济法则和与国际接轨的基本规则，变过去式的工程建设征占用实物补偿政策为新时期按照市场价值规律的赔偿政策，让失地移民具有更广阔、更自主地选择和行使各自的迁移安置方式和生存发展权利，有效维护移民合法权益。并把过去项目用地永久性行政划拨，调整为项目建设经营合理周期内的有偿使用，以利于当地政府有效行使国家资源管理权，提高资源利用效益。

     因受传统管理体制的影响，在以往的工程移民政府负责制实施管理中，不同程度存在着：一是基本不区分事务属性而采取行政行为大包大揽方式。二是移民实施管理部门设置五花八门，存在主体混乱、职权不明、责任不分、政出多门等现象。在实行依法治国、依法行政、建设法治政府的新时期，必须根据工程移民所涉及的社会性、经济性、公益性等基本属性，按照其基本职能和工作内容，设置统一合法的实施管理主体，做到主体合法、权限合法、职责合法和形式合法。

 

 

     从开展水利水电工程移民工作的基本性质看，其工作的主体、客体和对象都是人与物质利益的复杂关系。移民群众为了水电能源开发利用，大多都在非自愿情况下舍小家、顾大家，放弃世代居住的家园和祖辈经营的田地，举家迁移异地重新安置，一切都得从头开始。他们面临重建家园和恢复发展生产的挑战与考验、迁移安置何去何从抉择与转变生产生活方式以及今后世代生存与发展等问题；这一阶段，他们既并存着顾虑、疑虑、期望、观望、依赖、等待等复杂心情，更是最需要有人给予思想引导、意识启发及必要帮助的非常时期。从目前各地开展移民工作的实施表现形式看，由于此类工程移民大多处于较为偏僻落后的贫困山区，一方面多数移民受传统生产生活方式，封闭型小农经济思想观念，宗教宗族，新时期社会转型的物质利益驱动，以及经济意识、法律意识和自我保护意识的逐步增强等相互交织的复杂因素影响；另一方面，个别地方还不同程度和不同性质地延续着传统的指令式、命令式行政行为，不注重或忽视先期做好移民政策宣传工作，甚至在存在层层克扣现象。造成移民对有关政策认识模糊，产生抱怨、不满情绪，甚至转化为抵触、抵制或大规模集体上访，盲目反映问题或超范围超实际提要求等现象，严重影响移民工作开展和库区社会稳定。

     在新的历史时期，要全面实行依法建设、依法行政和建设和谐库区社会，就必须自始至终把宣传群众与落实政策放在移民工作的核心位置。一是要积极宣传工程建设的意义及作用，正确宣传移民的权利和义务，使移民群众懂得自己既是搬迁者又是受益者，对享有的补偿权利及安置待遇任何组织和个人不能剥夺，对负有的法定义务和应承担的责任谁也不能例外；全面引导移民发扬艰苦创业、自强自立，当好迁移安置主人翁精神。二是要把政策交给移民群众，做到该公开的一律公开、该听证的进行听证，广泛听取群众意见，全面接受群众监督，及时落实和兑现政策，做到不克扣不截留，全面维护移民的合法权益和正当利益。三是要正确对待和妥善处理移民反映的实际困难和问题，做到能解决的予以及时解，一时不能解决的不断创造条件和帮助协调解决；对超实际超范围提要求的，要耐心细致地做好宣传解释和说服教育工作；坚持不简单解释和随意执行政策，不乱开政策口子，以维护移民政策的权威性和执行政策的严肃性。从而使各级各部门做到依法依规和依事依理地有效开展移民工作，使广大移民做到守法守规和自重自省地积极配合移民工作，确保工程建设和移民工作的顺利进行。

     总之，水利水电工程移民涉及千家万户，是一项群众性、政策性和时效性都很强的社会系统工程，每一项具体工作开展，都涉及到人民群众切身利益；每一项实施内容的确立，都与国家法律法规和移民安置政策密切相关，既直接关系到各级政府以国家名义向移民群众的庄严承诺，关系到党和政府在群众心目中的形象，也直接关系到区域经济发展和社会稳定大局，关系到构建和谐社会和全面建设小康社会宏伟目标等大是大非问题。因此，在新的历史时期无论建设何种规模的水利水电工程，只要我们始终以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本和实事求是的工作原则；牢固树立党的宗旨观念，树立科学发展观和求真务实建设观；把工程建设与区域经济社会发展有机结合起来，把各项工作开展与广大移民切身利益紧密联系起来；使每一项工作程序、工作内容及其工作形式，都能符合移民基本意愿、维护移民合法利益；正确行使依法建设、依法移民、依法行政的各项职权，尽心尽责尽力地为移民做好一切服务，就能全方位地调动广大移民积极因素，共同把工程移民工作做好，把区域经济社会建设好发展好，把移民基本利益维护好实现好。

由于水平有限，经验缺乏，仅供参考。不足不妥之处予以批评指正。

 

     参考文献：

     ［1］中华人民共和国主席令　《中华人民共和国行政许可法》　2003第7号

     ［2］国务院　《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》　1991第74号令

     ［3］水利部　《水利水电工程建设征地移民设计规范》　SL　290－2003

     ［4］原电力工业部　《水电工程水库淹没处理规划设计规范》DL/T　5064－1996

     ［5］许德祥著　水库移民系统与行政管理　新华出版社　1997.11

 

     作者简介　曹柱盛，1962年7月出生，1995年12月和2004年12月分别毕业于中央党校函授学院（本科）经济管理和法律专业，现就职于福建省库区移民开发局，农艺师、经济师。

     地址：福州市鼓屏路山海大厦九层，电话：0591－87813148